한전 경제경영연구원
선임연구원
1) 개 황
1997년 국제사회의 지구 온난화에 대한 첫 노력의 산물로 교토의정서가 채택됐다. 선진국에 한해 감축의무를 부여한 교토의정서는 배출권거래제(ETS), 청정개발체제(CDM)로 대표되는 탄소시장을 촉발하는 계기로 작용한다. 2015년 COP21에서 신 기후체제의 근간이 될 파리협정이 채택됐다. 교토의정서 대비 보다 자율적이고 포괄적인 성격을 가지며, 제6.4조 메커니즘, 협력적 접근 등 새로운 탄소시장 메커니즘을 제시한 파리협정으로 탄소시장은 새로운 국면을 맞이할 것으로 전망된다. 본 고에서는 파리협정 후속협상 경과와 논의동향 분석을 통해 향후 국제 탄소시장을 개략적으로 전망한다. 아직 파리협정 후속협상이 완료되지 않은 시점으로 구체적인 전망은 어려우나 파리협정 이후 국제탄소시장은 보다 포괄적이며 분권화된 형태의 시장이 될 것이라 예상된다.
2) 탄소시장 개요
탄소시장은 온실가스를 배출할 수 있는 권리를 탄소배출권이라는 형태로 상품화하여 거래할 수 있도록 개설한 시장을 말한다. 탄소시장은 제도에 의해 생성되었다가 소멸되는 시장 형태로, 금·석유와 같은 물권으로 형성된 시장과 대비된다. 거래되는 탄소배출권은 생성원에 따라 크게 할당 배출권과 상쇄배출권으로 구분된다. 주요 기능은 감축주체에게 직접 감축 외에 비용 효과적인 감축옵션을 제공하여 감축부담을 완화하는 것이다. 잉여 배출권의 거래가 가능하여 감축 주체에게 감축 목표를 초과한 온실가스 감축 동기를 부여하는 순기능도 가지고 있다. 탄소시장은 배출권 종류, 규제여부, 지역범주, 거래장소 등에 따라 총 9가지 형태로 구분된다.
3) 기후변화협약과 탄소시장
가. 교토의정서와 탄소시장
일본 교토에서 개최한 유엔기후변화협약 제3차 당사국총회(COP, Conference of the Parties)에서 부속서Ⅰ국가(선진국)의 온실가스 감축의무를 규정한 교토의정서를 채택한다. 교토의정서는 선진국에 한해 제1차 공약기간인 2008년부터 2012년까지 온실가스 배출량을 1990년 수준 대비 평균 5.2% 감축하는 의무를 부과한다. 비부속서Ⅰ국가는 온실가스 감축과 기후변화 적응에 관한 보고, 계획수립, 이행 등 일반적 조치만 요구한 것과 대비된다.
또한, 제3차 당사국총회에서는 온실가스를 비용 효과적으로 감축하고 개발도상국의 지속 가능한 발전을 지원하는 것을 목적으로 한 탄소시장 메커니즘을 도입한다. 이 탄소시장 메커니즘은 청정개발체제, 공동이행제도, 배출권거래제 등 3가지 트랙으로 구성되며, 교토 메커니즘이라 칭한다.
교토의정서(1997) 이후 선진국을 중심으로 배출권거래제를 도입하기 시작하여, 현재 총 39개국에서 배출권거래제를 시행중이다. EU와 뉴질랜드는 전국 단위의 배출권거래제를 시행하고 있으며, 미국, 일본은 지역 단위의 배출권거래제를 시행중이다. 배출권거래제를 처음 도입한 EU ETS는 28개 EU 회원국 외 3개 비회원국인 노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인 등 주변국가로 참여국이 확장되는 추세이다. CDM 사업은 현재 7,746건이 등록 되어있으며, 2016년 10월 기준 총 17.5억의 크레딧(Credit)을 발급하였다. 이렇듯 1997년 일본 교토에서 채택한 교토의정서에서 탄소시장 메커니즘을 처음 도입하였고 이후 선진국을 중심으로 한 탄소시장 개설을 촉발하는 계기로 작용하였다.
나. 파리협정과 탄소시장
2015년 파리에서 개최된 COP21에서 신 기후체제의 근간이 된 파리협정을 채택한다. 파리협정은 선진국에만 온실가스 감축의무를 부과하던 기존 교토의정서 체제를 넘어 모든 당사국들이 온실가스 감축에 동참하는 보편적 기후변화 체제를 마련한다. 모든 당사국은 자발적으로 감축목표를 5년 마다 제출하고 주기적으로 감축목표 이행정도를 점검한다.
모든 당사국에 감축의무를 부과한 파리협정은 당사국의 감축 부담을 완화할 수 있는 보편적 시장 메커니즘으로 파리협정 메커니즘을 제시한다. 협력적 접근, 제 6.4조 메커니즘, 비시장 접근법 등 3가지 제도적 트랙으로 구성되었으며, 당사국 간의 자발적인 시장형태, 국가 간 탄소시장 연계 등 다양한 형태의 국제 탄소시장 메커니즘을 포괄하는 새로운 접근법을 제시하였다. 아직 큰 방향성만 국가 간 합의된 상태로, 파리협정 감축목표 이행을 위한 세부 지침은 후속 논의가 진행 중이다.
파리협정 6조는 다양한 형태의 탄소시장 메커니즘을 포괄하는 파리협정 메커니즘을 제시하여 탄소시장의 도입 및 활용 등 확대를 촉진한다. 파리협정 195개 당사국 중 81개국이 NDC(Nationally Determinded Contribution)에 자국 감축목표 달성을 위해 국제 탄소시장을 활용할 가능성이 있다고 언급하였고, 브라질, 칠레, 일본, 멕시코, 러시아, 대만, 태국, 터키, 베트남 등 개도국을 중심으로 배출권거래제 도입을 검토하는 국가가 대폭 증가한다.
한편, 파리협정 체제 하에서 배출권거래제 등 탄소시장의 국가·지역 간 연계도 가속화 되고 있다. 배출권거래제의 국가·지역 간 연계된 사례로는 EU ETS-스위스 연계협정 체결(2016), 캘리포니아-퀘벡 간 배출권시장 연계(2014)를 들 수 있다. 중국은 지역별로 운영되던 배출권거래제를 국가 단위로 통합한 사례로, 선전, 상하이, 베이징, 광동성, 후베이 등 8개 지역에서 개별적 시범사업으로 진행되던 배출권거래제를 2017년 12월 국가단위로 통합하였다. 일본의 공동감축사업(JCM, Joint Credit Mechanism)은 몽고, 베트남, 라오스 등 17개 국가와 협약을 맺고 사업을 진행 중이다. 이렇듯 파리협정(2015)은 기존의 교토 메커니즘에서 벗어나 탄소시장에 대한 새로운 접근법을 제시하였고, 파리협정 체제 하에서 탄소시장의 확대 및 연계는 가속화되는 추세이다. 교토체제에 이어 파리협정까지 탄소시장은 기후변화협약이라는 글로벌 규제 체계와 맥을 같이하여 성장하고 있다. 향후 국제 탄소시장의 발전은 파리협정 후속협상 결과에 좌우될 것으로 전망된다.
4) 파리협정 후속협상 동향 및 국제 탄소시장 전망
가. 파리협정 후속협상 경과
2017년 5월 독일 본 실무협상을 시작으로 10월 COP23까지 이어진 후속협상을 통해 파리협정 주요의제에 대한 비공식노트(informal note) 도출이 완료되었다. 비공식 노트는 파리협정 주요의제에 대한 모든 당사국의 입장과 이견을 병렬적으로 단순 취합한 문서이다.
2018년에는 비공식노트를 기반문서로 파리협정 세부규칙(Rulebook) 확정을 위한 문안작성 협상이 본격적으로 진행될 예정이다. 향후 문안작성 협상은 당사국들의 모든 입장을 기계적으로 취합한 비공식노트를 단순화하기 위한 문안축조 작업이 중심이 될 전망이다. 주요 의제별 쟁점들은 당사국간 조율이 아직 되지 않은 상태로, 당사국 간 이견 조율과 쟁점 정리를 둘러싸고 향후 협상의 난항이 예상된다. 후속협상을 2018년 COP24까지 완료하기로 2016년 마라케시 COP22에서 합의하였으나, 당사국 간 첨예한 대립이 이어져 후속협상이 2019년까지 지속될 가능성도 배제할 수 없는 상황이다.
나. 파리협정 논의동향
중국, 인도 등이 포함된 개도국 협상그룹인 LMDC(Like-Minded Developing Countries)을 중심으로 한 개도국 협상연합과 EU를 비롯한 선진국들이 NDC 지침, 투명성체계, 탄소시장 등 주요쟁점을 둘러싸고 첨예하게 대립 중이다.
① 쟁점사항 1 : 국가결정기여(NDC)의 범위와 내용
NDC 지침의 개발과 관련하여 NDC의 범위·성격 등을 주요 쟁점으로 논의하고 있다.
② 쟁점사항 2 : NDC 이행의 투명성 확보체계
투명성 확보체계는 기후대응 관련 정보를 투명하게 공개하고 일정기준에 따라 평가하는 절차로, 온실가스 감축량 측정기준을 설정하거나 보고서를 제출하고 검증하는 일련의 행위를 포함한다. NDC 이행의 투명성 확보체계와 관련하여 선진-개도국 간 이견의 정도가 타 의제 대비 크지 않아, 개도국의 의견을 대체적으로 수용한 선진-개도국 간 차별화된 투명성 체계로 합의될 가능성이 높게 점쳐진다.
③ 쟁점사항 3 : 탄소시장 메커니즘(파리협정 6조)
파리협정 탄소시장 메커니즘의 3가지 트랙인 협력적 접근, 제6.4조 메커니즘, 비시장 접근법에 대한 다양한 논의가 진행 중이다.
협력적 접근법에 대해서는 명확한 정의가 아직 당사국 간 정립되지 않은 상태로, 협력적 접근의 범위, 기본원칙, 거버넌스에 대해 다각적 논의가 진행 중이다.
제 6.4조 메커니즘 관련하여 논의의 핵심은 기존 CDM과의 연속성 여부이다. 선진국은 A6M을 기존 교토체제 하에서 엄격하게 운영하던 CDM과 상이한 체제로 구축해야 한다는 입장이고, 개도국는 이와는 반대로 A6M을 기존 CDM과 유사하게 강력한 감독 하에 개도국의 기후대응을 지원하는 체제로 구축해야 한다는 입장을 고수 중이다.
비시장 접근법 관련하여 구체적 논의가 진행되지 못하고 기본 원칙에 대한 일반적이고 추상적인 논의만 진행 중이다. 향후 기본 개념, 원칙에 대한 정의 및 공감대 형성 작업을 중심으로 논의가 진행될 것으로 전망된다.
다. 국제 탄소시장 전망
후속논의가 완료되지 않은 시점에서 국제 탄소시장에 대한 구체적인 전망은 어려우나, 당사국의 자율성을 최대한 인정하는 파리협정의 자발적 성격과 미국의 파리협정 탈퇴의사 발표(2017.6) 이후, 그동안 기후협상을 주도하던 미국의 영향력이 급격히 악화되고 개도국을 대표하는 중국의 협상 주도력이 매우 강화된 점, 또한, 현재 JCM이라는 독자적 탄소시장 메커니즘을 운용하는 일본의 JCM 국제인증에 대한 의지 등을 종합적으로 고려할 때 협상결과에 따라 변동될 가능성은 상존하나, 향후 국제 탄소시장은 다양한 국제 탄소시장 전망(안) 중 자발적이고 독자적인 시장 메커니즘을 포함하는 보다 포괄적이며 분권화된 형태로 성장할 가능성이 높게 점쳐진다.
