1. 개 황
신재생에너지는 타 발전원 대비 높은 발전단가로 경제성이 취약하여 초기시장은 정부 의존형 산업으로 평가하며 정부의 지원정책은 크게 FIT와 RPS로 구분할 수 있다. 독일, 덴마크, 스페인 등 대부분 국가는 시장 초기에 발전차액제 도(Feed-In Tariff, FIT)를 시행하여 발전사업자에 정부가 직접적으로 보조금 지원하였는데 정부가 정해진 가격을 보장하기 때문에 투자의 불확실성을 제거하고, 기술과 시장의 발전이 느린 신재생에너지에서 더욱 효과가 발휘되었다. 또한 영국, 스웨덴 등은 신재생에너지 의무할당제도 (Renewable Portfolio Standard, RPS)를 도입하여 정부가 산출량을 직접 규제하는 방식으로 운영하면서 신재생에 너지 보급목표 달성에 유리하고 경쟁력을 갖춘 산업분야 육성에 크게 기여한 것으로 알려져있다. 독일은 FIT를 기반으로 낮은 일조량에도 불구하고 단기간 내에 세계 최대 태양광 발전 국가로 성장하고 PV 누적 설비 용량은 연평균 47.8%로 증가하였으며 일본도 RPS(2003년)와 FIT(2012년)를 도입하여 태양광 중심의 신재생 사업을 적극 추진하였다. 또한 유럽의 일부 주요국은 FIT를 보완하 여 시장 변동성을 반영하는 FIP 및 FIT-CfD를 도입하였 지만 설계가 복잡하고 정확한 프리미엄 설정이 어려워 제도 운영의 한계에 직면하였다. FIP(Feed-In Premium)는 발 전원별 기준단가에서 도매 전력시장 가격의 평균금액을 뺀 금액을 프리미엄으로 보상하는 제도(독일, 그리스 등)이며 FIT-CfD(FIT with Contracts for Difference)는 FIT 제 도 중 하나로 생산비용 초과분만큼의 차액을 사후 정산하는 것이 아니라 예상되는 차액을 사전에 계약하고 차액만 정산한다는 점에서 차이가 있는 제도이다.
과거 15년간 FIT 또는 FIP를 시행한 국가들은 일정 수준의 신재생에너지 양적 성장에는 기여하였지만 향후 지속가능하고 효율적인 성 장에는 한계가 있다고 분석하였다. 직접적인 보조금 지원방 식인 FIT(FIP)는 전력망 연계정도, 개발 승인절차의 복잡성 등 비경제적인 요인과 높은 자본투자비, 낮은 전력가격 등 경제적 요인을 모두 고려하여 운영하기에는 부적합한 제도로 평가된다. 따라서 2015년 유럽과 필리핀, 폴란드, 에콰 도르 등 개도국은 소규모 신재생 사업에만 FIT를 적용하고 일정규모 이상 태양광 PV의 FIT 요율 인하 및 경매제도로 전환 등 신재생에너지 정책 개정에 주력하였다. 따라서 과거부터 최근의 신재생에너지 정책변화 동향은 다음과 같이 정리·요약할 수 있다. 신재생 경매제도는 FIT에 비해 복잡한 측면이 있지만 국가별로 상이한 경제적 특성, 시장 성숙도, 정치적 상황에 따라 유연하게 운영 가능하다. 발전원별 입찰방법, 입찰참 여 사업자의 재무건정성, 환경적 요건 및 기술력 평가 등 고려사항이 많아 신재생 발전목표량이 높은 선진국보다는 개도국에서 시행이 유리하다. 2000년대 초반 브라질, 멕시코 등 중남미 국가 중심으로 경매제도 도입·시행하여 2010년 경매제도를 도입한 국가는 29개국에 불과하였으나 지속적으로 증가하는 추세이다. 2015년 말 경매제도를 운영 중인 국가는 64개국, FIT·FIP는 81개, RPS는 29개국으로 집계된다.
2. 신재생 경매제도 특성 및 국가별 사례
가. 신재생 경매제도 유형
경매제도는 경매대상, 물량배정 방식, 낙찰자 선정방식에 따라 다양하게 운영될 수 있다. 경매대상에 따른 분류로는 설비용량, 전력량에 따른 경매방식이 있으며 일정 설비용 량을 초과하는 프로젝트와 그 미만의 프로젝트를 구분하여 별도로 경매를 실시하기도 한다. 시간대별 신재생에너지 발전량을 바탕으로 전력량(MWh)을 경매하는 방식도 있으 며 일반적으로 신재생 에너지의 가격과 간헐성을 고려하여 전력량을 3개의 시간대 (23~8시, 8~18시, 18~23시)로 나누어 시행한다. 물량배정 방식에 의한 경매제도는 태양광, 풍력, 수력 등 각각의 발전단가, 사회적 편익을 고려하여 발전원별 특성에 따라 경매물량을 배정하는 Technologyspecific 방식과 발전원의 특성을 고려하지 않고 한꺼번에 입찰을 허가하는 Technology-neutral 방식이 있다. Technology-specific 방식은 입찰기준이 기술별로 상이하여 제도를 유연하게 운영할 수 있고 가격경쟁력이 낮은 신재생 에너지원의 발전에 기여하며 Technology-neutral 방식은 치열한 경쟁에 의해 합리적인 낙찰가로 계약을 체결하여 투자 이행률은 높지만, 특정 신재생에너지원에 대한 개발 및 투자 쏠림현상 발생 우려가 있다.
낙찰자 선정방식에 의한 경매제도는 가격만을 절대기준으로 삼아 낙찰자를 입찰하는 ‘가격입찰’방식과 가격 뿐만 아니라 기술적, 환경적, 사회적 요인을 종합 비교·평가하여 선정하는 ‘다중속성’방식으로 구분된다. 가격입찰방식은 다 시 Sealed-bid, Iterative, Hybrid 방식 세 가지로 구분가능하다. Sealed-bid 방식은 입찰가와 물량을 표기한 입찰 의향서를 경매일까지 동봉한 후 낮은 입찰가를 제시한 입찰자부터 계획한 물량으로 순차적 낙찰자 선정하는 방식이 며 Iterative 방식은 경매가 진행되는 동안 점진적으로 입찰 정보 공개하는 방식이다. Hybrid 방식은 1단계에 Iterative 방식으로 경매 시행 후 남아있는 입찰자 대상으로 2단계 에 Sealed-bid 방식으로 최종 낙찰자 선정(Iterative와 Sealed-bid 방식 혼합)하는 방식을 말한다.
나. 경매제도 특성
경매제도는 전력시장의 성숙도 및 신재생 보급현황 등을 고려하여 다양한 방식으로 유연하게 운영 가능하다는 가장 큰 장점을 지닌다. 투자자에게는 안정성을, 소비자에게는 요금부담 절감을 제공하며 입찰과정에서는 투명성을 보장 하여 효율적으로 정책을 운영할 수 있다. 또한 입찰을 통해 전력구매자에게는 일정한 전력량을, 판매자에게는 안정적인 수입을 보장함으로써 신재생에너지 수요와 공급을 안정적으로 유지하는데 기여한다. 반면 입찰운영을 위한 행정처 리 비용 등의 부담이 증가하고 건설지연에 대한 위험성 존재하는 단점을 지닌다. 다. 주요국 경매제도 현황 대부분 국가는 설비용량(MW)으로 입찰하지만 브라질은 전력량(MWh)을 입찰대상으로 하며 신재생 발전비중 이 높은 브라질(75%)은 모든 신재생 발전원에 경매제도를 도입하였다. 나머지 국가는 특정 신재생 발전원에 대해서만 경매시행하는 것이 일반적이다. 또한 네덜란드 는 신재생 발전원의 특성을 고려하지 않고 한꺼번에 입찰을 허가하는 technology-neutral 방식을, 나머지 국가는 technology-specific 방식 채택하고 있으며 브라질은 사업규모 및 발전원 특성에 따라 technology-neutral과 specific 경매방식을 병행하고 있다. 낙찰자 선정방식 중 에서는 가격입찰(Sealed-bid 또는 Iterative)을 대부분 선택하여 운영중이며 네덜란드는 Iterative 방식 중 낮은 가격부터 시작하여 가격을 올려가며 낙찰자를 결정하는 Ascending clock 방식을, 브라질은 Iterative와 Pay-asbid 방식을 혼합한 Hybrid 방식을 각각 적용하고 있다.
브라질은 세계 최초로 전력난 해소를 위한 에너지 공급원 다각화 및 재생에너지원 이용·보급 확대 목적으로 경매제도를 도입, 운영하였다. 전력생산의 80%를 수력에 의존해 온 브라질은 01년 사상 최악의 가뭄으로 심각한 전력난을 겪은 후 신재생자원육성프로그램(PROINFA), 입찰제 도입 등 정책변화 추진해왔다. 2002년에는 바이오매스, 풍력, 소수력 등을 대상으로 20년간 장기구매계약을 체결한 후 고정가격으로 전력매입 을 추진하였으며 2004년에는 경매제도를 도입하여 배전 회사들이 입찰로 전력을 구매하도록 하고 신규 발전소(신재생 포함)는 장기 공급계약이 보장될 때만 건설착공이 가능하도록 조치하였다.
브라질 신재생 경매는 크게 신규 에너지확보를 위한 경매(New energy auction)와 예비력 확보를 위한 경매(Reserve energy auction)로 구분할 수 있으며 신규 신재생에너지원 확보를 위해서는 발전원별 구분 없이 시행하는 Technology-neutral 방식으로 입찰하고 발전원별 특성을 고려한 Technologyspecific 방식을 통해 가격경쟁력이 낮은 바이오매스, 수력 등을 포함한 신재생에너지를 전력시스템의 예비력 확 보에 활용하였다. 브라질은 2007년 바이오매스 경매를 시작으로 2016년까지 총 29회 경매를 시행해왔다. 2008~2013년 총 15회 시행된 바이오매스 경매는 글로벌 바이오매스 부문 최대 규모였으 며 2014년말 바이오매스 평균 낙찰가(57.0$/MWh)는 글로벌 최저가를 기록하였다. 특히 발전단가가 가장 낮은 풍력발 전 위주로 경매제도가 운영되었으며 풍력발전의 평균 낙찰 가는 84.7$/MWh(2010년)에서 42.3$/MWh(2012년)로 절반 수준까지 하락하였다. 태양광 경매는 총 3번 시행되었으며 2015년 타에너지원 대비 높은 78.8$/MW로 낙찰되었다. 독일은 신재생에너지 보급속도 통제, 가격경쟁력 확보 및 전 기요금 안정화를 위해 신재생에너지법(Renewable Energy Sources Act, EEG)을 개정하고 경매입찰 관련내용 추가하 였다. 개정안에는 시장경쟁력을 갖춘 일부 재생에너지에 대한 지원정책을 FIT에서 경매제로 대체하는 내용과 연간 발전설비 설치용량 상한을 설정하여 입찰대상 프로젝트 수를 제한하는 방안 포함되어 있다. 독일은 설비용량을 기준으로 연간 3~4번 발전원별로 경 매를 시행(Technology–specific)하며 낙찰자 선정은 가격입찰 방식 중 Sealed-bid 방식을 채택하였다. 또한 입 찰가와 물량을 표기한 입찰의향서를 경매일까지 동봉 하여 입찰을 진행(Sealed-bid 방식)하고 낙찰된 발전 사업자에 대해 20년간 전력구매를 보장한다. 독일은 본 격적인 경매제도 시행에 앞서 2015년부터 3년간 지상 설 치형 태양광 대상으로 경매제도 시범사업 수행하였다.
100kW~10MW 규모의 지상 설치형 태양광 1,200MW에 대해 3년간(매 4,8,12월) 입찰 진행하여 입찰시 kW당 4유 로를 보증금으로 내고 낙찰시 kW당 50유로를 2차 보증금으로 제출하는 방식으로 진행되었다. 태양광 평균 낙찰가 는 2015년 시범경매부터 지속 하락하여 2017년 2월 70.1$/ MWh를 기록하였다.
일본은 균형 잡힌 신재생에너지 믹스 정착과 부과금 증가로 인한 전기요금 인상 부담을2016년 신재생 발전비중이 15%까지 급증하였지만, 신규 신재생 설비의 95%가 태양광 에 편중되었으며 FIT 부과금 증가는 기업물가지수(0.19%p)와 소비자물가지수(0.27%p)도 상승시켜 전기요금 뿐 아니라 재화와 산업 전반에 부정적이라는 여론 형성되기도 하 였다. 2016년 6월 개정된 FIT(2017년 4월 시행)는 2MW 이 상의 비주택용 태양광 발전설비를 대상으로 경매제도를 도 입하여 경쟁을 통한 원가절감을 유도하는데 의의가 있다. 일본은 설비용량과 전력량 모두 경매대상이 될 수 있으며 낙찰자 선정방식은 가격입찰, 다중속성 방식이 병행 시행된다. 경매를 발전원별로 구분하여 시행할지 여부 (Technology specific 또는 neutral)에 대한 구체적인 방안은 미정인 상황이다. 2017년 11월 최초로 시행한 태양광 발전 경매제도는 140MW가 낙찰되었으며 8개 기업 중 절반 이 외국계 기업인 것으로 나타났다.
3. 최근 경매제도 시행결과 및 향후 전망
2015~2016년 신재생에너지 경매는 중남미, 아시아에서 태양광, 풍력을 중심으로 활발히 진행되었는데 최대 낙찰규모는 인도의 6.8GW급 태양광과 터키의 3GW급 풍력 프로젝트로 평균 낙찰가는 각각 71.4$/MWh, 33$/MWh인 것으로 나타났다. 멕시코의 태양광 평균 낙찰가는 2016년 35.8$/MWh에 서 2017년 20.57$/MWh로 최저가를 기록하였으며 태양광, 풍력 대비 가격경쟁력이 낮은 해상풍력의 경우 덴마크에서 2016년 60.4$/MWh에 낙찰(평균 낙찰가 기준)되었다. 브라질은 2012년까지 태양광 설비설치 및 수요는 전무하였 으나 정부의 정책지원으로 향후 태양광 산업은 지속 성장할 전망이다. 향후 독일에서 입찰에 의한 신재생에너지 잠재 설 비용량은 16GW로 기존에 낙찰된 설비용량(5.6GW)을 제외 하면 2018년 이후 잠재용량은 10.4GW로 전망된다.
또한 독일의 2023~2025년 전력생산 예정인 풍력발전 프로젝트 낙찰가는 50~60$/MWh대로 벨기에, 영국, 네덜란드, 덴마크의 경매 낙찰가 대비 현저히 낮은 수준인 것으로 분석된다. 반면 일본은 FIT 개정 및 경매제도 도입으로 태양광 발전시장 이 다소 위축될 우려가 있다. FIT 개정 후 27.7GW 용량의 태 양광 발전설비 증설계획이 취소 또는 철회되었으며 최근 태 양광 패널 및 발전가격 하락으로 관련기업의 도산 건수 지속 증가하고 있다. 이에따라 현재 일본의 태양광 시장규모는 글로벌 4위지만 2022년까지 시장 확대 속도는 둔화될 전망이다. 2022년 중국(250GW), 미국(150GW)의 태양광 설비 누적 용량은 현재 대비 2배 이상 증가할 전망이지만 일본의 설비 추가 용량은 현재의 1/2에 불과할 것으로 전망된다. 향후 경매제도는 신재생에너지 발전원별 가격인하 및 보급 확대에 효과적으로 기여할 전망이다. 2017~2022년 경쟁적인 입찰방식에 의한 신재생에너지의 발전용량 증가는 전체 증가량의 50%를 차지할 것으로 기대되며 각국의 경매제도를 통한 태양광 및 풍력발전의 평균 낙찰가격은 지속 하락할 전망이다.
이 글은 한전경제경영연구원(KEMRI) 전력경제리뷰의 내용을 발췌해 작성되었음을 알려드립니다.
참고문헌
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5. IRENA, Renewable Energy Auctions Analysing 2016
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