들어가며
발전용 연료에 대해 개별소비세 등의 세금 및 부담금이 부과되고 있는데 이를 통틀어 통상 제세부담금이라 부른다. 경제이론에 따르면 외부성(Externality)이 존재하는 경우 이를 내부화함으로써 자원배분의 왜곡을 막고 사회적 후생을 최대화할 수 있다. 외부성을 내부화하는 수단에는 직접 규제, 조세, 보조금, 배출권거래제 등이 있는데 이 중에서 조세가 가장 효과적인 수단으로 알려져 있다. 즉, 발전용 연료에 대한 제세부담금은 외부성의 내부화인 외부성의 교정 목적으로 부과된다.
이때 제세부담금의 수준은 외부성의 크기로 결정되는 것이 사회적으로 가장 효율적이다. 제세부담금의 수준이 외부성의 크기보다 더 크거나 작으면 안 된다는 의미이다. 따라서 제세부담금의 수준을 결정하기 위해서는 외부성의 크기를 정확하게 측정하는 것이 제일 중요하다. 지난 7월 30일 기획재정부가 발표한 발전용 연료 세제 개편안은 미세먼지로 인한 외부성의 크기에 비례하여 발전용 유연탄 및 LNG에 대한 제세부담금을 조정하는 것이 핵심이다.
내년 4월 1일부터 시행하는 것으로 입법 예고되었기에 그 내용에 대해 정확하게 이해하면서 향후 세제개편의 방향에 대한 전망은 어떻게 되는지를 짚어볼 필요가 있다. 본고에서는 작년 말에 발표됐던 제8차 전력수급기본계획에서 제안한 세제 개편 내용부터 시작해 이번의 세제 개편안까지 살펴본 후 향후 전망에 대해 조심스럽게 예측해 보고자 한다.
발전용 세제 개편 논의 진행경과
가. 제8차 전력수급기본계획(2017년 12월)
제8차 전력수급기본계획에서는 환경비용을 고려해 발전비용을 재조정할 수 있도록 환경급전의 시행과 함께 발전연료 세제 세수중립을 추구하면서 발전용 유연탄의 개별소비세를 30원/kg에서 36원/kg으로 인상하고 발전용 LNG의 개별소비세를 60원/kg에서 12원/kg으로 인하하는 세제 개편을 천명했다. 이렇게 되면 2030년 기준 석탄 발전량 비중은 40.5%에서 36.1%로 4.4%p 감소하고 LNG 발전량 비중은 14.5%에서 18.8%로 4.3%p 증가하게 된다.
즉, 발전용 연료의 개별소비세 세수 총액은 유지하면서 석탄 발전 비중을 줄이고 LNG 발전 비중을 늘리기 위해 중량 기준 유연탄 개별소비세 요율을 LNG 개별소비세 요율의 3배로 제안한 것이다. 이러한 제8차 전력수급기본계획에 따라 지난 4월 1일부터 발전용 유연탄 개별소비세는 36원/kg으로 6원/kg 만큼 인상됐다. 하지만 기대와 달리 발전용 LNG 개별소비세의 변동은 없었다. 따라서 여전히 발전용 LNG의 개별소비세 60원/kg은 발전용 유연탄의 개별소비세보다 높은 비정상적인 상황이 지속되고 있다.
나. 2030 국가 온실가스 감축 기본 로드맵 수정안(2018년 7월)
환경부는 2030 국가 온실가스 감축 기본 로드맵 수정안을 지난 6월 28일 공개했고 토론회 등 온/오프라인 의견수렴을 통해 7월 24일 이를 확정해 발표했다. 2030 국가 온실가스 감축 기본 로드맵에서 밝힌 발전부문 감축량 23.7백만 톤은 미세먼지 관리 종합대책(2017.9), 제8차 전력수급기본계획(2017.12) 및 재생에너지 3020 이행계획 등 현 정부 기후·대기·에너지정책을 반영하여 달성하되, 에너지세제 개편 및 환경급전 강화 등을 통해 34.1백만 톤을 추가 감축하기로 결정했다. 따라서 발전용 연료 세제의 획기적인 개편이 있을 것으로 예상됐다. 하지만 세율의 수준에 대해서는 구체적인 언급 없이 2020년까지 확정하겠다고만 밝힌 바 있다.
다. 재정개혁특별위원회 상반기 재정개혁 권고안(2018년 7월)
대통령 직속 정책기획위원회 산하 재정개혁특별위원회에서는 세제 전반에 대한 개편안을 논의하는 가운데 환경 관련 개별소비세 개편의 필요성을 지적하면서 권고안을 발표했다. 배출 오염물질에 대한 환경비용을 산정한 결과, 표 1과 같이 발전량 기준 총 환경피해비용은 유연탄 발전이 LNG 발전의 3배 수준이지만 2016년 기준 석탄발전 비중은 약 40%인 반면에 LNG 발전 비중은 약 22%에 불과함을 문제점으로 지적했다.
유연탄은 2014년 7월 24원/kg을 최초 과세 후 2017년 4월부터 30원/kg으로, 2018년 4월부터 36원/kg으로 세율을 지속 인상하였으나, 발전용 LNG와 제세부담금 격차가 여전히 상당한 수준이기에 오염자 부담원칙에 따라 발전용 에너지세 부담 조정의 필요성을 강조했다. 2018년 6월 현재 기준의 발전용 LNG 및 유연탄의 제세부담금 현황은 표 2와 같다.
이에 연료 사용량 기준으로 LNG에 대한 개별소비세는 현행 유지하고 유연탄에 대한 개별소비세를 현행 LNG 수준만큼 인상하거나 전기요금 인상 등의 부담을 고려해 유연탄에 대한 개별소비세를 인상하되 LNG에 대한 제세부담을 인하 조정하는 방안을 권고했다.
라. 기획재정부의 2018년 세법개정안(2018년 7월)
기획재정부는 지난 7월 30일 2018년 세법개정안을 발표했다. 그 내용을 살펴보면 환경 친화적 에너지 세제개편의 꼭지 하에 ‘발전용 유연탄․LNG 제세부담금 조정’이 담겨 있다. 먼저 표 3과 같이, 발전용 유연탄에는 개별소비세만 36원/kg 부과되는 반면에 발전용 LNG에는 개별소비세·관세·수입부과금을 합하여 총 91.4원/kg의 제세부담금이 부과되어 과세 형평성을 위배하고 있는 문제점을 지적했다.
표 4와 같이 현행 발전용 에너지 제세부담금 체계는 발전 연료별 환경비용을 적절히 반영하지 못하고 있는 상황도 지적했다. 즉, 유연탄과 LNG의 미세먼지 관련 환경비용(이산화탄소를 제외한 초미세먼지, 황산화물, 질소산화물 비용)은 약 2:1(85원:43원)로 추정되나 현행 제세부담금은 1:2.5(36원:91.4원) 수준이다. 이에 기획재정부는 에너지 세제 개편의 목적을 ‘환경오염 등 사회적 비용을 반영한 발전용 연료 세율체계 조정’으로 명확히 하면서 관련 근거로 미세먼지 대책(2017.9) 및 국정과제를 제시했다.
금번 발전용 에너지 제세부담금 조정은 유연탄, LNG의 제세부담금을 미세먼지 관련 환경비용 비율인 2:1로 조정하는 것으로 미세먼지 관련 환경비용이 높은 유연탄 발전의 부담은 증가시키고 친환경 연료인 LNG 발전의 부담을 경감해 현행 불합리한 과세체계를 교정하려는 취지를 가지고 있다. 발전용 유연탄·LNG 제세부담금 조정안은 표 5와 같으며, 2019년 4월 1일 이후 제조장에서 반출하거나 수입신고하는 부분부터 적용될 예정이다.
이상의 발전용 연료 세제 개편안은 지난 7월 31일 국무회의에서 의결되었다. 기대효과는 다음과 같다. 유연탄 발전비중은 0.5%p 감소(41.7%→41.2%)하며 LNG 발전비중은 0.5%p 증가(22.6%→23.1%)할 것으로 예상된다. 발전량 변화에 따른 1차 생성 초미세먼지(PM2.5) 감축량은 약 22톤이며, 2차 생성 초미세먼지 포함 시 감축량은 약427톤으로 예측된다. 금번 발전용 연료 제세부담금 체계 조정은 유연탄 제세부담금 증가만큼 LNG 제세부담금이 인하되어 세수 중립적으로 설계되었는바 전기요금에 미치는 영향은 없어 보인다. 반면에 계통한계가격(SMP)의 하락으로 인해 한전의 전력구매비용은 0.5조 원 이상 줄어들어 한전의 재무구조 개선에 도움이 될 것이다.
향후 전망
기획재정부의 입법 예고를 살펴보면 발전용 LNG에 12원/kg의 개별소비세를 적용하되 기획재정부령으로 정하는 발전용 외의 LNG에는 60원/kg의 개별소비세를 적용한다고 되어 있다. 비발전용 LNG에는 도시가스뿐만 아니라 집단에너지 열병합발전용 LNG 및 직도입 자가발전용 LNG가 포함되어 있다. 집단에너지 열병합발전용 LNG 및 직도입 자가발전용 LNG은 현재 탄력세율 30%를 적용받아 발전용 LNG에 적용되는 60원/kg이 아닌 42원/kg이 개별소비세 요율로 적용되는 우대를 받고 있다. 하지만 내년 4월 1일부터는 집단에너지 열병합발전용 LNG 및 직도입 자가발전용 LNG의 세율이 오히려 발전용 LNG 세율보다 더 높아지는 역차별의 상황이 발생할 수 있기에 적절한 해결책이 조속히 마련되어야 한다.
특히, 집단에너지 열병합발전은 대표적 분산형 전원이자 고효율 에너지원이지만 역차별로 인해 심각한 수익성 악화에 직면할 것으로 보인다. 12원/kg의 개별소비세 요율을 적용받거나 탄력세율 30%를 적용한 8.4원/kg을 적용받아도 현재의 세율 차이 18원/kg과는 차이가 많이 나서 급격한 급전순위 추락이 예상된다. 고효율 열병합발전에 대해서는 기후변화세를 면제하고 있는 영국의 사례를 받아들여 개별소비세 면세를 적용해도 급전순위 추락은 불가피하기에 특단의 보완 조치 마련이 필요하다. 따라서 직도입 자가발전용 LNG을 발전용 LNG로 인정하고 집단에너지 열병합발전용 LNG에는 면세를 함과 동시에 전력시장제도 개선도 해야 할 것이다.
발전용 연료 세제 개편의 중장기적인 방향을 진단하기 위해서는 올해 말 확정해 발표 예정인 에너지 분야 최상위 법정 국가계획인 제3차 에너지기본계획 수립을 위한 워킹그룹 권고안(2018년 10월 1일)을 살펴볼 필요가 있다. 여기서는 ① 사회적 비용을 반영한 에너지 가격구조 확립 ② 에너지 과세체계의 공정성․효과성 제고 ③ 에너지 효율향상 촉진 및 국민 수용성 확보라는 에너지 가격 및 세제 개편 관련 3대 원칙을 제언하였다. 즉, 환경비용과 같은 외부비용을 제세부담금에 충실하게 반영하되 에너지원별 공정한 과세 체계를 구축해야 한다.
정부가 이러한 권고를 따른다면 발전용 유연탄 및 LNG에 대한 제세부담금 수준은 내년 4월 1일부터 적용 예정인 유연탄 46원/kg 및 LNG 23원/kg에서 유연탄 85원/kg 및 LNG 43원/kg 수준으로의 중장기적 인상이 예상된다. 제세부담금 비율 2:1은 그대로 유지되겠지만 그 격차는 더 커지는 것이다. 아울러 원전의 경우 현재 국세가 1원도 부과되지 않는 점을 고려해 외부비용 만큼은 부과되도록 제세부담금이 중장기적으로 개편될 것이라 전망된다.
