2030 온실가스 감축로드맵과 전력부문의 대응

유승직 숙명여자대학교 기후환경융합학과 교수

1. 머리말

우리나라는 지난 7월 24일 2030년 ‘국가온실가스 감축 로드맵 수정안’을 발표했다. 이번에 발표된 감축 로드맵 수정안의 특징을 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째로 2015년 6월 유엔기후변화 사무국에 제출한 INDC(Intended Nationally Determined Contributions, 자발적 온실가스 감축 목표)에서 설정한 2030년 기준 온실가스 배출량 전망치(851백만CO2톤-eq) 대비 37%를 감축하겠다는 국가온실가스 감축목표가 그대로 유지되었다는 것이다. 둘째로 국가 온실가스 감축목표 중 국내에서 감축을 이행하는 수준이 2030년 기준으로 국가 전체 온실가스 배출량 전망치 대비 25.7%에서 32.5%로 상향 조정되었다는 것이다. 셋째로 전환부문의 온실가스 감축목표에 2030년까지 전체 전력생산의 20%를 재생에너지원이 담당하도록 하는 정부의 새로운 에너지전환 정책이 반영되었다는 것이다.

본고에서는 위에서 요약한 국가온실가스 감축 로드맵 수정안의 특징을 보다 자세히 살펴보고 국가온실가스 배출량 중 약 1/3을 차지하는 전력부문의 대응 방향에 대해 검토해보고자 한다. 이를 위해 우선적으로 2015년 6월에 유엔기후변화협약 사무국에 제출한 ‘국가온실가스 감축목표’, 2016년 12월에 발표한 ‘국가온실가스 감축 기본로드맵’, 그리고 올해 7월에 발표한 ‘국가온실가스 감축 로드맵 수정안’을 비교 정리하도록 하겠다. 다음으로는 국가온실가스 감축에 있어 전력부문의 특징, 전력부문의 감축목표와 특징을 전력 생산과 수요 측면에서 살펴보도록 하겠다.

마지막으로 국제사회의 온실가스 감축에 관한 중장기적 방향과 우리나라의 온실가스 감축에 대한 장기적인 비전 등을 제시하고 이러한 관점에서 전력부문의 온실가스 대응 방향에 관한 의견을 제시하고자 한다.

2. 국가온실가스 감축 로드맵

2015년 6월 정부는 2030년을 기준으로 온실가스 배출량 전망치 대비 37%를 감축하겠다는 국가온실가스 감축목표를 유엔기후변화협약 사무국에 제출했다. 우리나라가 제출한 국가온실가스 감축목표에는 2가지 특이한 사항이 있다. 첫째는 우리나라가 제출한 INDC에는 구체적으로 국내 감축분과 해외의 감축사업 또는 감축분(Credit) 구매분의 구성을 구체적으로 어떻게 하여 37% 국내목표를 달성하겠다는 내용이 명시적으로 제시되고 있지 않다. 우리에게 알려진 국내에서 25.7%를 감축하고 해외에서 11.3%를 감축하겠다는 것은 2015년 국가온실가스 감축목표를 발표하는 국내용 보도자료에 포함되어 있는 내용이다. 국가온실가스 감축목표 37% 중 25.7%를 국내에서 감축하겠다는 내용이 정부합동으로 발표한 국내 보도자료를 통해 발표된 것이므로 공식적인 것임이 분명하다. 하지만 국가온실가스 감축목표 37%를 수정하지 않고 국내 온실가스 감축분과 해외 온실가스 감축분의 구성변화에 관한 내용은 우리나라가 유엔기후변화 사무국에 제출한 내용의 수정과는 직접적인 관련이 없는 사항이다.

유엔기후변화 당사국 총회에서는 2018년 말까지 파리협정의 구체적 이행에 관한 합의를 도출하기로 했다. 파리협정 제6조에서는 국가 간 온실가스 감축분에 대한 거래 가능성을 열어 놓고 있다. 하지만 교토의정서체제와는 달리 파리협정에서는 이중계산(Double Counting)의 방지를 명문화하고 있다. 파리협정체제에서는 선진국뿐만 아니라 개도국을 포함한 대다수 국가들이 온실가스 감축목표를 설정하고 이를 이행하고 있다. 만약 파리협정에서 명시적으로 제시하고 있는 이중계산의 금지에 의하면 어느 한 국가가 온실가스 감축분을 다른 국가로 이전시키는 경우 온실가스 감축분을 이전시킨 국가의 온실가스 배출량으로 계산해야 한다. 이러한 이중계산 금지로 인해 우리나라가 해외감축사업 또는 감축분을 구입하고자 해도 국내로 유입이 가능한 양질의 온실가스 감축분 규모에 대한 불확실성이 매우 크다.

둘째로 2009년 12월 우리나라가 2020년의 온실가스 감축목표를 제출할 때에는 2020년 기준 BAU(Business As Usual, 온실가스 배출전망치)하의 국가온실가스 배출량 전망치가 구체적으로 제시되지 않았다. 하지만 2015년에 제출된 INDC에는 2020년, 2025년 그리고 2030년의 BAU하의 국가온실가스 배출량 전망치가 구체적으로 제시되어 있다. 즉, 2020년의 BAU하의 온실가스 배출량 전망치는 782.5백만CO2-eq. 2025년에는 809.7백만CO2-eq., 그리고 2030년에는 850.6백만CO2-eq.이다.

공식적인 우리나라의 온실가스 감축목표는 온실가스 배출량 전망치 대비 37%를 감축하는 것이지만 앞에서와 같이 2030년의 배출량 전망치가 850.6백만CO2-eq.으로 제시되어 있으므로 2030년의 우리나라의 온실가스 감축 후 배출량은 543백만CO2-eq.으로 이해될 수 있다. 특히, 2017년 제8차 전력수급기본계획의 장기 전력수요전망에서 사용된 우리나라 장기 경제성장률 전망은 2015년 INDC 제출 당시 전망에 사용된 장기 경제성장률 전망치 보다 낮다.

온실가스 배출량 전망에 있어 가장 중요한 설명변수인 경제성장률 전망치가 특별히 높아지지 않는 한 우리나라의 BAU하의 온실가스 배출량 전망치는 2015년 제시된 전망치보다 높아질 가능성은 거의 없다. 이러한 경우 2030년의 온실가스 배출량 전망치 850.6백만CO2-eq.을 수정할 유인이 존재하지 않게 되어 37%를 감축한 543백만CO2-eq.이 2030년의 우리나라 온실가스 배출목표와 같은 의미를 갖는다.

2016년 12월 정부 합동으로 발표한 2030 온실가스 감축 기본로드맵은 국내에서 온실가스 배출량 대비 25.7%를 감축하는 목표에 상응하는 국내 산업, 건물, 수송 등 경제 각 부문별 감축목표를 제시하고 있다. 온실가스 감축로드맵 수정안은 국내에서 전망치 대비 32.5%를 감축한다는 목표를 설정한 후 이에 상응하는 경제 각 부문별 감축목표를 제시했다. 표 1은 2016년 12월에 발표한 부문별 온실가스 감축목표와 2017년 7월에 발표한 부문별 온실가스 감축목표를 비교하고 있다.

2016년 로드맵과 2018년 로드맵에서는 국내의 온실가스 감축목표를 이행한 후의 국내배출량 수준을 각각 632백만CO2-eq., 574백만CO2-eq.으로 정하고 있다. 이는 2015년에 제출한 국내온실가스 배출량 전망치를 853백만CO2-eq.으로 유지한 채 전망치 대비 국내 온실가스 감축률을 각각 25.7%, 32.5% 적용한 결과이다. 국가 전체적인 온실가스 감축 후 배출량 574백만CO2-eq.은 경제 각 부문별 감축 후 온실가스 배출량의 감소를 반영한 결과이다. 전력사용에 따른 간접배출량을 포함한 배출량 전망치가 481백만CO2-eq.인 산업부문의 온실가스 감축률은 2016년 11.7%에서 20.5%로 상향조정됐다. 그리고 가정, 상업부문을 포함한 건물부문의 온실가스 감축률은 18.1%에서 32.7%로, 수송부문의 온실가스 감축률은 24.6%에서 29.3%로 상향조정됐다. 폐기물과 농축산부문의 온실가스 감축률은 각각 23%에서 28.9%로, 4.8%에서 7.9%로 상향조정됐다.

환경부의 보도자료에서는 전환부문의 온실가스 감축량을 배출량 전망치 333백만CO2-eq.에서 2016년 로드맵은 65백만CO2-eq.을 그리고 2018년 로드맵에서는 추가 감축잠재량을 포함해 58백만CO2-eq.으로 제시하고 있다. 경제 내 다른 부문의 온실가스 배출량 대비 감축률 수준이 모두 상향 조정 되었음에도 불구하고 전환부문의 온실가스 감축량이 2016년 로드맵보다 적은 것은 에너지전환 정책으로 원자력 발전의 비중이 감소한 반면, 석탄과 천연가스 등 화석연료의 발전비중이 증가한 결과이다. 이러한 전환부문의 온실가스 감축량에는 2017년 12월에 확정한 제8차 전력수급기본계획의 전력 목표수요가 제7차 전력수급기본계획 대비 약11% 감소한 효과가 포함되어 있음도 유념해야 할 것이다.

2018년 7월에 발표한 로드맵 수정안에는 2030년의 온실가스 감축목표 이외에도 2030년까지 3년 단위 연평균 온실가스 배출량이 제시되어 있다. 그림 1은 2015년 국가온실가스 배출실적 690백만CO2-eq.을 기준으로 2030년까지의 국내온실가스 감축을 반영한 국가단위 온실가스 배출량을 나타내고 있다.

전력부문의 추가 감축잠재량을 반영해 우리나라의 국가단위 온실가스 배출량을 살펴보면 개략적으로 2015년의 690백만CO2-eq. 수준으로 2020년의 배출량을 유지한 후 이후 지속적으로 하락하도록 되어 있다. 지난 달 정부가 발표한 2016년의 온실가스 배출량도 2015년 배출량 대비 0.2% 증가했다. 올해와 같은 폭염이나 한파와 같은 예외적인 기상현상이 발생한 경우를 제외하면 우리나라의 온실가스 배출량은 정부의 계획대로 온실가스 감축이 이행된다는 가정 하에 2015년 수준이 최대값을 기록할 가능성이 높다.

3. 전력부문의 온실가스 감축 대응 전략

전력부문의 온실가스 감축은 전력생산과 전력수요 감소를 모두 포함한다. 전력생산 측면에서 온실가스를 감축하는 대안은 재생에너지의 비중을 확대하는 것이다. 정부도 이미 2030년까지 전체 생산전력의 20%를 재생에너지가 담당하도록 하는 계획을 확정 발표했다. 재생에너지 비중의 확대가 전력부문 온실가스 감축에 있어 기본적인 역할을 하는 것은 분명하다. 다만, 과거의 재생에너지 보급목표가 대부분 달성되지 못한 경험을 고려할 때 2030년 기준으로 설정된 재생에너지 보급목표는 반드시 달성될 수 있도록 보다 체계적인 이행실적 평가와 정책적 지원 강화 그리고 기술개발 등을 통한 발전원가의 지속적인 하락과 재생에너지 발전의 간헐성 문제를 해결하는 노력이 지속되어야 한다.

재생에너지 발전과 더불어 중요한 우리나라 전력부문 온실가스 감축전략은 천연가스 발전 비중을 지속적으로 확대하는 것이다. 2017년 12월에 발표한 정부의 제8차 전력수급기본계획에 의하면 발전설비용량 기준으로 천연가스 발전설비의 용량은 44.3GW로 석탄 발전설비 용량 39.9GW보다 크다. 그럼에도 불구하고 2030년 기준 발전량 비중은 천연가스가 18.8%로 석탄발전 비중 36.1%의 52%수준에 불과하다.

이처럼 천연가스 발전설비 용량이 석탄 발전설비 용량보다 큼에도 불구하고 천연가스의 발전량 비중이 작은 것은 발전용 연료가격의 차이에 기인한다. 하지만 석탄발전의 대기오염물질 배출로 인한 건강, 생태계 등에 미치는 사회적 비용 그리고 온실가스 배출로 인한 사회적 비용 등을 모두 반영하는 발전용 연료의 세제 개편이 이루어지고 동시에 천연가스 도입비용을 낮출 수 있는 제도적 장치가 마련된다면 석탄 발전보다 천연가스가 연료비용 측면에서 경쟁력을 확보할 수 있다.

발전용 연료에 대한 세제개편 등을 통해 천연가스 발전의 비중을 높이는 것이 전력부문 온실가스 감축에 있어 단기적으로 시행할 수 있는 대안이다. 이러한 발전용 연료의 조세제도 개편은 대규모 투자에 대한 매몰비용문제를 초래할 수 있으므로 조세제도 개편에 관한 일정과 규모 등이 충분한 시간을 가지고 진행될 수 있도록 사전에 제시되어야 한다. 이미 세계적으로 석탄발전을 중단하거나 더 이상 석탄발전설비를 건설하지 않는 움직임이 진행되고 있다. 우리나라의 경우도 이제는 더 이상 석탄발전설비를 건설하지 않는 방향으로 정책방향이 분명히 설정되어야 할 것이다. 대기오염과 기후변화대응을 고려할 때 석탄발전의 미래는 불확실성이 매우 크다고 할 수 있다.

다음으로 전력수요 측면에서 온실가스 감축을 살펴보기로 하겠다. 제8차 전력수급기본계획에서는 명시적으로 제7차 전력수급기본계획과 비교해 2030년 기준 목표전력수요가 약 11%정도 감소한 것으로 밝히고 있다. 우리나라의 전력수요는 최근 증가속도가 많이 둔화되고 있다. 그림 2는 1980년 이후 2017년까지 전년도 대비 발전량의 증가율을 나타내고 있다.

우리나라 전력소비량은 1980년 이후 동아시아 금융위기 이전까지는 증가율이 10% 수준을 유지했다. 하지만 2000년 이후 IT산업 중심의 경제발전이 진행됨에 따라 전력소비 증가율은 5~7%로 급격히 낮아졌다. 2010년 이후 우리나라의 전력소비 증가율은 1~2% 수준을 유지하고 있다. 이처럼 우리나라 전력소비의 증가율은 과거와는 완전히 다른 모습을 보이고 있는 것이다. 우리나라 전력소비의 50%이상을 차지하는 제조업 부문의 전력소비 증가율도 국가 단위 증가율처럼 2011년 이후 연평균 1.8%수준을 유지했다.

우리나라 전력수요 증가율이 매우 낮은 수준으로 유지되는 상황에서 산업과 건물(가정, 상업)부문에서 적극적인 온실가스 감축이 이행되는 경우 고효율 기기의 보급 확대, 에너지 절약형 생활방식 전환 등의 영향으로 전력수요가 감소하는 추세로 전환되는 것도 가능하다. 물론, 전기자동차 보급 확대 등 전력수요가 증가할 수 있는 잠재적인 요인도 존재하지만 전체적으로 전력수요는 정체 또는 감소추세로 전환하는 것도 전력수요가 증가하는 것과 같은 비중으로 고려해야 할 것이다. 전력부문의 효과적인 온실가스 감축을 위해서는 2010년 이후 급격히 낮아지고 있는 전력소비 증가율을 감소추세로 전환시키기 위한 전동기, 조명기기, 냉난방기기를 포함한 전력사용기기의 고효율화 기술개발과 보급 확대가 적극적으로 진행되어야 한다.

4. 맺음말

국가온실가스 감축 로드맵 수정안에서는 국내적으로 보다 적극적인 온실가스 감축목표를 설정했다. 2030 국가온실가스 감축목표를 이행함에 있어 가장 핵심적인 부문은 전력생산부문이다. 국가온실가스 감축목표 달성에 있어 핵심적인 부문이 전력부문임에도 불구하고 아직도 분명한 전환부문의 구체적인 온실가스 감축 세부계획이 확정되지 못하고 있다. 2018년 말까지 확정발표하기로 되어 있는 에너지기본계획에서 전환부문의 온실가스 감축목표와 세부이행계획이 확정될 수 있을지도 불확실하다.

우리가 확실히 이해해야 하는 것은 2030년의 온실가스 감축목표는 장기적인 온실가스 감축경로에 있어 중간 지점이라는 것이다. 필자가 IPCC 제5차 보고서에서 제시한 2050년 기준 전 세계 평균 온실가스 감축률 그리고 아시아 지역의 감축률 등을 고려해 자체적으로 계산한 2050년의 우리나라 온실가스 배출량 수준은 270~360백만CO2-eq. 수준이다. 2030년 기준 국내 온실가스 배출량 목표 수준 574백만CO2-eq.은 2050년 배출량 목표 수준에 도달하기에는 부족한 수준이다.

지난 10월 송도에서 개최된 IPCC 총회에서 향후 지구의 온도상승을 1.5℃ 이내로 억제하는 시나리오를 제시한 보고서가 채택됐다. 이에 따라 현재 2℃를 기준으로 제시된 파리협정의 지구전체 온실가스 감축목표가 기후변화 당사국총회가 진행됨에 따라 보다 강력한 수준으로 상향조정될 가능성이 매우 높다. 우리나라 온실가스 감축목표 이행에 있어 온실가스 배출량의 1/3수준을 배출하는 전력부문의 역할은 매우 중요하다. 현재와 같은 석탄발전 중심의 전력생산구조를 유지하는 한 우리나라의 온실가스 감축목표 이행은 불가능하다.

전력수요 측면에서 수요 증가의 감소는 이미 실현되기 시작했다. 이제 남은 것은 전력생산에 있어서 온실가스 배출의 감소이다. 석탄발전의 비중을 줄이고 천연가스 발전의 비중을 증대시키며 동시에 적극적으로 재생에너지 중심의 발전구조로 전환하는 것을 불가피한 것으로 인식하고 이를 중장기 전력부문의 전력생산 전략으로 확립시키는 것이 필요하다.

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