1. 전기요금의 특성
우리나라 전기요금은 기본적으로 소비자를 종별로 구분하여 각기 다른 요금을 결정하는 용도별 전기요금체계를 가지고 있다. 현재 주택용, 산업용, 일반용, 교육용, 농사용, 가로등과 같은 6종의 용도로 구성되며 별도로 심야전력이 있으며, 각기의 요금 구조와 수준은 매우 상이하다. 또한, 우리나라 전기요금은 기본요금과 전력량요금으로 구성되는 이부제 요금제도(Two-part Tariff)를 채택하고 있다. 주택용, 가로등, 농사용(갑)을 제외한 종별에서는 계절별·시간대별 전력량 요금이 달라지는 소위 TOU(Time-of-Use) 제도가 도입되어 적용되고 있다. 산업용, 일반용, 교육용에 대해서는 선택요금제를 도입하여 소비자이 전력사용 특성을 반영할 수 있도록 하고 있고, 동일한 종별에서도 수전 전압별로 차등을 두어 제한적인 전압별 요금제를 가지고 있다. 한편, 주택용은 월간 사용전력량이 늘어날수록 적용 요금단가가 늘어나는 3단계 3배수의 누진제가 적용되어 논란을 일으키고 있다. 뿐만 아니라, 다양한 형태의 특례 요금제도가 한시 혹은 무기한으로 적용되고 있기도 하다.
2017년말 기준으로 종별 판매전력량 비중을 살펴보면, 산업용 56.3%, 일반용 21.9%, 주택용 13.5%, 농사용 3.4%, 교육용 1.6%를 차지하고 있다. 한편, 2000년에는 산업용 57.3%, 일반용 19.9%, 주택용 15.9%, 농사용 2.3%, 교육용 1.0%를 차지하였다. 따라서, 산업용과 주택용은 과거 대비 비중이 줄고, 일반용과 농사용은 늘어난 결과를 보여주고 있다. 2017년 종별 판매단가는 산업용 107.4[원/kWh], 일반용 130.4[원/kWh], 주택용 108.5[원/kWh], 농사용 47.6[원/kWh], 교육용 103.1[원/kWh] 수준이며, 2017년 평균 판매단가는 109.5[원/kWh]이다. 종별 판매단가는 각기의 원가 회수율을 기준으로 적정성 여부를 판단하여야 한다. 즉, 종별 단가가 평균단가 대비 높고 낮음은 참고 자료의 수준이지 정확한 지표는 아니고 이는 각 종별로 비용 즉, 원가가 다르기 때문이다.
우리나라의 전기요금 결정은 대부분의 공공요금에 공히 적용되는 총괄원가 제도에 기반을 두고 있다. 총괄원가는 적정 원가와 적정 투자보수로 구성되며, 적정 투자보수율은 경제적 기준이 적용되는 것이 원칙이지만 물가관리, 소비자 및 정치권의 요구 등이 일부 반영되어 정책적으로 다분히 결정되고 있는 것이 사실이다. 또한, 기본적으로 전기요금은 한국전력공사가 초안을 작성하여 산업통상자원부에 제출하면 산업부는 관련 전문위원회의 자문, 기획재정부 협의, 전기위원회 심의를 거쳐 인가하면 한전은 이를 반영하여 이사회의 의결을 거쳐 최종 결정하게 된다.
2. 주요 이슈 및 개선 방향
우리나라의 전기요금과 관련된 주요 이슈는 전기요금의 규제 방식, 도매전력시장과의 연계 정도, 종별 전기요금의 적정성과 교차보조 문제, 기타 송전요금 적용에 따른 지역차등, 주택용 누진제 및 산업용 경부하 요금문제 등이 있다. 여기에서는 각 이슈에 대한 현황과 발전 방향에 대하여 간단하게 알아보기로 한다.
전기요금 규제 방식은 총괄원가 방식, 인센티브 방식, 혼합 방식 등으로 구분된다. 총괄원가 방식은 전기사업자가 사용한 비용을 기준으로 필요수입액을 결정하는 방식이다. 한편 인센티브 규제는 기준 연도의 비용을 바탕으로 미래의 비용을 사전에 결정한 다음 이보다 적게 비용을 지불한 경우 전기사업자에게 비용절감에 따른 인센티브를 제공하는 방식을 말한다. 혼합규제 방식은 운용비용에 대해서는 인센티브 규제방식, 투자비에 대해서는 총괄원가 방식의 적용 등과 같이 두 가지를 혼합한 방식을 말한다. 이들은 각기 장단점을 가지고 있지만 일반적으로 인센티브 규제 방식이 전기사업자의 비용 절감을 가장 잘 유인하는 것으로 알려져 있다. 따라서, 우리나라 전기요금 규제방식도 현행 총괄원가 방식에서 혼합규제를 거쳐 장기적으로 인센티브 방식으로 전환할 필요성이 있다. 또한 전기요금을 결정하는 주체의 경우, 우리나라는 정부 부처가 직접하고 있지만, 상당 해외 선진국에서는 독립된 규제기관이 수행하는 경우가 많다. 독립된 규제기관이 전기요금을 결정하면 외부의 다양한 비경제적인 요구에서 독립적일 수 있기 때문에 우리나라도 이러한 방식을 채택할 필요가 있다.
아래의 그림은 도매 전력시장과 소매 전기요금과의 관계를 보여주고 있다. 현실적으로 독점적 판매사업자인 한전은 전력거래소가 운영하는 도매전력시장(CBP: Cost-based Pool), 태양광 및 일부 화력설비와의 장기 전력구입계약(PPA: Power Purchase Agreement) 등을 통하여 전력을 구입하고 있다. 이러한 전력구입비와 신재생사업자에게 별도로 지불하는 REC 비용, 화력 발전사업자의 배출권 거래비용, 송배전사업과 관련된 비용 및 기타 제반 비용을 바탕으로 필요수입액이 결정되고 이를 판매 종별로 할당하게 된다. 따라서 판매사업자인 한전의 연간 필요수입액은 원칙적으로 도매전력시장 및 PPA, REC 및 배출권거래비용 등과 연동되어야 한다. 즉, 전기요금은 도매전력시장과 밀접하게 연계되어야 하며, 이는 연간 비용 뿐만아니라 시간대별 전력시장가격(SMP: System Marginal Price)과의 관련성도 포함한다. 가장 극단적으로 도소매시장이 연계된 사례가 실시간 전기요금제(RTP: Real-time Price)이며 실제로 미국의 ComEd 등 전력회사에서 도입되어 주택용 소비자에게 적용되고 있기도 하다. 우리나라 전기요금은 도매전력시장과의 연동성을 더욱 높게, TOU 요금 수준도 전력시장가격과 관계성을 높게 하여야 한며 이는 전기사업자와 소비자에게 가격 신호를 제공하여 합리적인 소비를 유도할 수 있기 때문이다.
종별 전기요금의 적정성은 종별 원가 수준과 비교하면 알 수 있다. 즉, 종별 원가회수율를 바탕으로 종별 교차보조 여부를 확인할 수 있다. 현재 종별 원가회수율이 공개되지 않아 그 적정 수준을 알 수는 없지만, 평균 판매단가 대비 종별 단가의 비율만 보더라도 일반용은 상대적으로 높고, 농사용, 교육용, 심야 등은 낮음을 알 수 있다. 향후, 종별 원가의 공개와 더불어 동일 수준의 원가 회수율이 보장 되어야만 소비자 사이의 교차보조를 없앨 수 있고 이러한 방향으로 전기요금의 개편이 이루어져야 한다.
최근의 종별 판매전력량 증가 추이를 보면 농사용 판매증가율이 상당히 높음을 알 수 있다. 이는 농사용 전기요금이 적정 수준 이하로 유지됨으로서 필요 이상의 소비를 불러일으키고 있다는 반증이며, 결과적으로 다른 소비자가 이를 교차 보조를 하고 있다. 과거 대표적인 전기요금 왜곡의 사례는 2000년 초반 심야전력을 들 수 있다. 예를 들면 2000년 심야전력의 증가율은 108%에 이르렀다. 또한, 2011년 순환정전 이후 산업용 전기요금을 중심으로 지속적인 인상은 산업용의 전력판매량 증가를 대폭 낮추기도 하였다. 산업용의 경부하 전기요금 문제는 현재 필요 이상으로 낮기 때문에 가능한 빠른 시간에 정상화가 필요하다. 산업용 경부하 요금은 피크억제라는 순기능이 있기는 하지만 그 수준이 매우 낮아 부하율이 높은 소비자와 낮은 소비자 사이에 교차보조를 가져오고 있다. 따라서, 경부하 요금은 정상화하되 첨두부하 요금의 감소와 연동하여, 즉, 산업용 요금의 중립성 관점에서 해결할 필요가 있다. 한편, 주택용 전기요금은 2017년 3단계 3배수로 조정된 바 있으며, 과도한 누진제를 제거한 측면에서 긍정적으로 판단된다. 주택용 누진제의 경우, 1단계 요금의 정상화와 필수 사용량 공제제도의 현실화가 최우선적으로 해결되어야 할 과제이다. 이와 더불어 주택용 계시별 요금제는 시범사업을 통하여 이의 도입에 따른 문제점을 우선 정확하게 파악한 이후 스마트계량기(AMI)가 모두 보급되는 2020년 이후에 전격 도입할 필요가 있다. 여기서, 사회적 취약계층 소비자에 대한 별도의 보조 정책은 필요하지만 1인 가구에 대한 보조는 필요 없으므로 단계별 구분을 통한 보조 가구의 구분은 의미가 없다. 우리나라는 종별 요금제도 뿐만 아니라 아래의 자료에서 보는 바와 같이 현재 10여개의 전기요금 특례 및 할인제도가 존재한다.
이러한 다양한 전기요금 특례 및 할인제도는 농어촌 보조, 산업 육성, 에너지 빈곤층 보조 등 매우 다양한 사회적 요구를 반영하고 있다. 이는 경제적 원칙이 아닌 사회적 원칙에 의하여 도입된 것으로 전기요금의 왜곡을 가져오는 대표적인 사례이다. 일몰제를 전제로 도입된 특례제도는 일몰시기에 폐지해야 하며, 그렇지 않은 경우도 가능한 점진적으로 정상화가 필요하다.
한편, 우리나라 전기요금은 종별 구분만 존재할 뿐 지역적 구분과 차등은 없다. 지역적 전기요금의 차등이 없는 해외 국가나 사례는 찾아보기는 매우 힘든 실정이다. 지역적 차등은 경제적으로 타당할 뿐만 아니라 사회적 당위성도 가지고 있다. 석탄, 원자력 등 기저발전기가 위치하는 지역의 소비자는 송배전망의 이용이 거의 없을 뿐만 아니라 이러한 발전기가 위치함으로 인한 제반 사회적, 환경적 불편함을 감내하고 있으므로 전기요금을 일정 수준 줄여야 하며, 반면에 수도권 및 제주 등과 같이 타 지역으로부터 저렴한 전력을 상당 수준 공급받는 지역은 동일한 종별이라도 높아야 한다. 이는 수요반응이나 전력수요관리의 측면에서도 매우 긍정적인 측면을 가지고 있다. 즉, 동일한 전력을 감축하더라도 수도권이나 제주에서 시행하는 가치는 비수도권, 특히, 발전소 인접지역의 가치보다는 매우 높은 것은 자명하다. 지역적 차등의 이론적 배경이 되는 송배전요금의 부과가 판매경쟁 및 가격입찰제도의 지연으로 유예되고 있다. 따라서, 과도기적으로 전기요금에서의 지역적 차등제도의 도입이 필요하다.
및 제언
전기요금이 가져야 하는 기본적인 요건은 1) 한계비용에 기반을 둔 시장 가격과 가급적 유사할 것 2) 소비자 종별 차등이 없을 것 3) 가능한 단순할 것 등이 있다. 즉, 전기요금은 경제적 효율성, 공평성, 소비자 편이성의 관점에서 구현되어야 한다. 이와 부가적으로 산업 육성, 만약 필요한 경우 복지의 지원 등이 있을 수 있지만 이는 본질적인 내용은 아니다. 이러한 관점에서 우리나라의 전기요금은 매우 복잡하고, 비효율적임을 알 수 있다. 따라서, 도매시장 및 연료비와의 연동, 전압별 요금제도의 도입 등을 통하여 요금제도의 선진화가 필요한 시점이다. 보다 구체적으로 주택용 누진제의 개선, 산업용 경부하 요금의 조정, 송전망 이용료의 도입을 통한 지역 차등 등의 개선이 필요하며 이는 전기요금 및 전력시장 정상화 로드맵을 통하여 추진되어야 한다. 뿐만 아니라, 독립적인 에너지규제기관을 설립하여 전기, 열, 가스 등의 요금의 결정 절차가 보다 투명하게 결정되고, 비경제적인 부분의 개입을 최소화해야 한다. 또한, 에너지원별 및 연료별로 세금이 매우 상이하므로 원간 에너지 사용의 왜곡을 가져오고 있으므로 에너지세제의 정상화를 통하여 에너지 원간의 사용 왜곡도 최소화할 필요가 있다.
