1. 개황

가. 국내 신재생에너지 현황과 보급확대 정책
2017년 기준 국내 신재생에너지의 총 설비용량은 약 14.0GW로 전체용량 대비 약 12%를 차지한다. 이 중 태양광 55.3%(자가용 포함시 7.8GW), 풍력 8.3%(1.2GW)로 태양광 중심의 시장이 형성되어 있다. 정부는 2017년부터 2031년까지 향후 15년간의 전력수급전망과 전력설비 계획 등을 담은 ‘제8차 전력수급기본계획’을 2017년 12월 발표한 바 있다. 내용을 살펴보면 2030년 전체 신재생에너지 설비규모는 약 63.6GW이다. 신재생에너지 시장을 구성하는 주체는 자가용, 협동조합, 농가, 대규모 프로젝트 등이 있으며 이들의 신규 설치규모는 약 48.7GW이다.
과거 우리나라는 2002년 발전차액지원제도(FIT) 도입 이후 재정적 부담 증가 등으로 2012년 신재생에너지 공급의무화제도인 RPS(500MW 이상의 발전설비 보유 사업자는 일정비율 이상의 신재생에너지 이용을 의무화)로 전환하였고 이후 RPS는 신재생에너지 보급의 핵심 정책수단이었다. RPS 비율은 2012년 2%에서 2018년 5%, 2023년 이후 10% 등으로 지속적으로 증가하고 있다. 의무비율을 부과함으로써 신재생에너지 보급을 확대하겠다는 것으로 2012년부터 2016년의 신재생에너지 설비 증가율은 연평균 15.4%로 FIT 기간 (2002년~2011년)의 증가율 11.2%보다 약 4%P 높다. 하지만 최근 지자체의 입지규제가 강화되고 있고 계통연계 제약 등으로 태양광의 신규 설치 실적이 정체되고 있다.
아울러 신재생 사업자의 수익기준인 계통한계가격(SMP)와 공급인증서(REC) 가격의 불확실성도 신규 발전사업자의 유입을 다소 제한하고 있다. 정부는 RPS 목표치 상향조정, ‘SMP + REC 가격’ 합산 고정가격 제도 적용 범위 확대(일정규모 이하까지) 등 신재생 시장 확대를 위한 다양한 정책방안을 고려중이다.

 

나. 유럽의 신재생에너지 정책
새정부의 3020 재생에너지 정책 목표 달성을 위해서는 연평균 약 3.8GW 규모의 신재생에너지 발전설비가 신규로 설치되어야 한다. 하지만 높은 발전단가와 전기요금의 경직성 등으로 보급확대에 어려움이 상존한다. 독일, 미국, 일본 등의 신재생에너지 선진국은 그간 다양한 지원정책을 통해 보급목표를 달성하거나 발전단가 인하를 달성해왔다. 물론 각 국간 정책추진 방향이나 정책효과 측면에서 상이한 점이 존재한다. 해외사례 분석을 통해 보급목표 달성과 전기요금 인상요인 최소화라는 두 가지 목표를 동시에 달성할 수 있는 신재생 보급 정책 프레임워크를 고민해볼 필요가 있다.

 

2. 현황 또는 동향

가. 독일
1) 정책 사례 및 도입방식
독일은 세계 최초로 재생에너지 발전차액지원제도(FIT)를 도입하고 보급에 성공적인 국가로서 세계 많은 나라의 정책에 영향을 미쳐왔다. 또한 1971년 석유파동과 1986년 러시아 체르노빌 원자력 발전소 사고를 계기로 타 국가에 비해 일찍이 신재생에너지 개발과 원자력 폐지에 대한 논의가 진행되었다. 이후 1980년 최초로 ‘에너지 전환’이라는 용어를 사용했고 1990년 ‘1차 태양광지붕 프로그램’을 도입하는 등 신재생에너지 개발에 적극적이었다. 그리고 1990년 마침내 세계최초로 FIT 제도를 도입하고 2000년에서 2017년까지 재생에너지 보급 촉진 등을 이유로 FIT 지원 규모를 조금씩 조정해왔다. 독일 재생에너지 정책의 근간은 2000년에 재정된 재생에너지법(EEG)로 그 외에도 메르켈 정부에서 ‘에너지 구성 2010’, ‘에너지 패키지(2011)’ 등의 다양한 정책을 추진해왔다.

최근 독일은 재생에너지 보급이 당초 목표를 대폭 상회(2020년 목표가 35%이나 2017년 약 38%를 달성)하여 국민들의 부담이 크게 증대하자 ‘규제에서 ’시장으로 정책방향이 변화하고 있다. 국민들의 부담이 증가하는 것은 소매요금에 부과하고 있는 ‘재생에너지 보조금’이 주요 원인중 하나이다. 독일 정부는 FIT 보조금을 사업자에게 지원하기 위해 전력소비자에게 재생에너지 부과금(Surcharge)를 부과하고 있는데 소매요금 중 이 부담금의 비중이 2000년 1%에서 2017년 24%로 급격히 증가했다. 절대금액으로는 kWh당 2010년 2.05€c에서 2017년 6.88€c로 약 335%가 증가했다.
또한 보급 속도에 비해 기대만큼 발전단가 하락이 이루어지지 않는 문제점을 해결하기 위해 2014년 시범적으로 도입된 경매제도를 확대 도입하여 FIT를 경매제도+FIP로 대체하여 시행하고 있다.

 

나. 정책 도입 후 시장변화
2000년 재생에너지법 도입 이후 재생에너지 설비용량은 급격히 증가했는데 태양광과 풍력 설비 비중이 2000년 5.1%(6.2GW)에서 2016년 42.7%(90.7GW)로 연평균 13.6%씩 약 9배 증가하였다. 같은 기간 다른 에너지원의 설비비중은 원자력 18.4%→5.2%, 석탄화력 71.8%→41.2%로 감소한 것을 보면 독일이 재생에너지 보급 확대에 많은 노력을 기울였다는 걸 알 수 있다. 재생에너지 중에서는 태양광 비중이 약 1.6%(0.1GW)에서 2016년 41.4%(41GW)로 증가하였는데 설비용량 기준으로 풍력은 약 8배, 태양광은 약 360배 증가하여 급속한 양적 팽창을 경험했다.
전기요금의 경우 FIT 제도 도입 이후 지속적인 증가세를 보이고 있으며, 최근 도매가격 하락에도 불구하고 재생에너지 부담금 급증으로 상승하였다. 전기요금은 도소매 및 망 요금, 재생에너지 부담금, 세금 및 기타부담금 등으로 구성되어있으며 2017년 기준으로 망 요금이 26%, 재생에너지 부담금 24%, 도소매요금 19%, 부가가치세 16%의 비중을 차지하고 있다. 2000년 대비 2017년 전기요금은 주택용의 경우 109%, 산업용은 183%가 증가했는데 망과 도소매요금 등은 2013년 이후 꾸준히 감소(2013년 14.55 → 2017년 13.11€c/kWh)했으나 재생에너지 부담금이 같은 기간 주택용은 약 34배, 산업용은 약 53배 증가하였다.

 

2. 미국
가. 정책 사례 및 도입방식
미국은 설비규모 측면에서 중국, 일본, 독일 등과 더불어 세계최대 국가 중 하나로 재생에너지 정책의 근간은 판매사업자에게 의무 비율을 할당하는 RPS로 2017년 기준 29개주와 DC에서 운영 중이다. 1983년 아이오와주의 RPS 최초 도입 후 여러 주에서 각각의 환경을 고려한 다양한 RPS 제도를 수립・개정(목표비율/시기/발전원 등)하여 시행 중이다. 2012년까지 약 절반의 주가 최종목표를 달성할 전망이며 향후 신재생에너지 보급 확대를 위해 목표를 연장하거나 확대할 가능성이 높다.
  기본적으로 미국의 재생에너지 지원정책은 경기부양법(American Recovery and Reinvestment Act 2009, ARRA)에 의해 직접적인 산업지원 정책보다는 투자세액공제(Investment Tax Credit, ITC)와 생산세액공제(Production Tax Credit) 등의 감세제도 중심이다. 법인세율이 높아 구글, 애플 등과 같은 IT 기업이나 JP모건, 씨티뱅크 등과 같은 투자은행 등 다양한 투자자가 세제혜택을 활용하여 태양광 사업에 진출하고 있다. 연방정부의 신재생에너지 지원정책 이외에도 각 주정부별로 RPS, 상계거래제도(Net Metering), 캐쉬백 프로그램 등 다양한 지원저책을 시행중이다.
지난 2017년 12월 트럼프 정부의 세법개정안에서 법인세를 35%에서 21%로 감소시키고 세액공제 항목을 변경하여 신재생에너지 투자 기조가 다소 변동할 여지가 있지만 2018년 미국의 신재생에너지 분야 투자금액은 약 72조 3000억원(지난해 대비 12% 증가)로 전세계 2위를 차지하고 있다. 투자세액공제, 생산세액공제 등은 상업용 신재생의 경우에 해당되는 제도이지만 주거용 신재생의 경우 RRETC(Residential REnewable Energy Tax Credit)라는 제도를 통해 소비자에게 세액공제 혜택을 제공하고 있다. 이 제도는 2005년 주거용 재생에너지(태양광 전기, 태양광 온수, 연료전지 등) 에너지 보급・확산을 위해 최초 도입되었고 2008년부터 소규모 풍력과 지열 펌프로 그 대상을 확대하였다. 자신이 소유한 주거용 시설에 설치된 신재생 설비 중 일정 조건을 만족하면 투자비의 일부를 공제 받을 수 있고 2021년 일몰될 예정이다.
 

나. 정책 도입 후 시장변화
2016년 기준 미국내 태양광과 풍력 발전설비 용량은 약 116GW로 전체 발전설비의 9.9%를 차지하고 있다. 전체 발전설비 약 1,177GW 중 가스가 515GW로 가장 비중이 크고 석탄 290GW, 태양광+풍력 116GW, 원자력 104.8GW 순이다. 태양광과 풍력은 2005년 ITC 도입 전 발전설비 비중이 0.9%에 불과했으나 10여 년간 설비 비중이 약 11배 증가하였다.
보급속도 측면에서 2005년에서 2016년까지 재생에너지 중 태양광은 39배(881MW → 34,711MW), 풍력은 9.3배(8,706MW → 81,312MW)로 태양광이 훨씬 빠르게 보급되고 있다. 구체적으로 재생에너지 총 131GW(수력제외) 중 태양광과 풍력이 88.5%를 차지하고 있는데 블룸버그(BNEF)에 따르면 2020년 200GW, 2022년 237,4GW, 2024년 269.2GW로 설비가 지속적으로 증가할 전망이다. 2012년부터 2017년까지 신규 태양광은 총 46GW 규모이며 이 중 유틸리티급(대규모) 비중이 66%로 시장확대를 주도하고 있다.
전기요금의 경우 투자세액공제 제도 도입 전 2005년부터 2016년까지 가정용은 32.8%, 산업용은 17.9% 상승하여 평균 26.2% 상승하였다. 특히 미국은 독일의 FIT 제도와 달리 소매요금내 비용부담을 최소화한 것이 특징이다. 2015년 RPS 의무이행비용은 전년대비 25% 증가한 $30억으로 REC 거래 가격을 기준으로 전기요금에 평균 1.6% 반영한 것으로 나타났다. 전기요금 반영 수준은 주별로 약 0.4%~5.2%로 차이를 보이며 이는 주별 RPS 목표치, REC 및 도매가격, 비용 산정 방식이 상이한데서 기인한다.

 

다. 일본
1)정책 사례 및 도입방식
일본은 섬나라로 우리나라와 유사하게 다른 국가와 연계되지 않은 독립현 전력계통을 보유하고 있다. 정책적으로는 RPS, FIT 등 다양한 재생에너지 보급정책을 활용한 경험을 보유하고 있다. 1973년 석유파동을 계기로 일본은 에너지 안보의 취약성을 보완하기 위해 1974년 대체에너지 개발, 석유의존도 축소, 에너지 절약 등을 목표로 하는 ‘선샤인 계획’을 발표했다. 이후 1980년대에는 신에너지개발기구(NEDO)를 발족하고 1997년 신에너지법을 제정하였다. 일본은 신재생에너지 보급정책을 다양하게 시행해 왔는데 1992년 FIT를 시작으로 1994년 태양광발전 보조금, 2003년 RPS 제도를 시행하고 2009년 잉여전력 매입제도를 도입한 후 다시 2012년 FIT로 전환하였다. FIT와 태양광발전 보조금 제도는 재정난(1kW당 최대 90만엔으로 당시 주택용 태양광발전 설비단가의 50% 수준)을 이유로 2005년에 폐지되었다.
한편 2003년 RPS 제도 시행으로 경제성이 낮은 신재생에 대한 보호가 어려운 문제점이 발생하고 신재생 발전원간 경쟁을 저해하는 등의 부작용이 대두되었다. 또한, 규모의 경제 확보가 어려운 소규모 신재생 사업자가 시장에 참여하는데도 한계가 존재했다. 결국 정부는 2012년 FIT 제도 재시행을 결정했고 신재생 보조금을 소비자가 부담하는 내용의 재생에너지법을 발효했다. 신재생에너지원 중 태양광, 풍력, 지열, 중소수력, 바이오매스에 발전차액지원금을 보장하고 소매요금에 ‘신재생발전 촉진부과금’을 부과하였다.

 

2) 정책 도입 후 시장변화
2016년 기준으로 일본의 총 발전설비 용량은 309.8GW이며 이 중 태양광과 풍력은 14.4%(44.6GW) 수준이다. 태양광과 풍력은 2011년 FIT 도입 전 설비비중이 2.5%였으나 태양광발전의 증가로 비중이 큰 폭으로 증가했다.

2012년 이후로 재생에너지 설비용량은 연평균 48%씩 급증하였고 특히 태양광 발전에 투자가 집중되어 2016년 기준 재생에너지(수력제외) 중 태양광은 88.7%를 차지하였다. 태양광은 상대적으로 설치가 용이하고 건설기간이 짧으며 사업리스크가 낮아 투자가 집중되었고 풍력은 환경영향평가 제약, 지열은 지역주민들과의 합의 과정 등으로 사업 여건이 제한적이었다. 전기요금의 경우 FIT 도입 후 2016년까지 주택용 11%, 산업용 18.2%가 상승했다. 2016년 에너지가격이 하락한 것을 고려하면 2011에서 2015년까지 전기요금 상승률은 가정용 24.4%, 산업용은 30.6%에 달한다. 2000년에서 2011년 전기요금이 주택용 5.2%, 산업용 2.8% 하락한 것을 감안하면 FIT에 따른 신재생 촉진부과금이 전기요금 상승에 큰 영향을 미친 것으로 추정된다. 실제로 FIT 제도로 가정과 기업이 부담하는 촉진부과금 비용은 급증했는데 월간사용량에서 kWh당 2.64엔(2017년 기준)을 부과했으며 이는 2012년 0.22엔에서 12배가 증가한 것이다. 그래서 소비자가 부담하는 부과금 규모는 2012년 1,300억엔에서 2015년 1조 3,200억엔으로 큰 폭으로 증가했다.

 

3. 재생에너지 정책 시행 이후의 시장동향

가. 보급 및 확대 제도의 시장영향
독일과 일본은 FIT, 미국은 RPS와 세제혜택이 신재생에너지 지원정책의 핵심으로 각 국가간 정책의 영향과 시장의 반응은 서로 다르게 나타났다. 독일의 경우 설비요량이 크게 확대되었으나 전기요금과 부담금 증가로 시장중심의 정책으로 전환중이다. 일례로 국민들의 재정부담이 확대되자 FIT를 폐지한 후 경매입찰제도와 FIP 제도를 도입했다. 일본도 소매요금에 부과되는 부담금이 급증하였고 발전비용 하락 효과가 미비하여 정책 전환을 고려중이다. 실제로 일본은 태양광발전 설비용량이 가장 높은 국가 중 하나임에도 발전비용은 세계 최고 수준이다. 미국은 세액공제 효과로 대기업을 중심으로 한 Utility급 설비가 시장 확대를 주도하고 있다. 설비용량이 급증하고 전력 외 분야에서 다양한 기업들의 투자가 활발하여 사업성 보장을 위해 감세정책을 앞으로도 지속할 가능성이 높다. 결과적으로 세 국가의 경우 FIT와 RPS 모두 설비용량 확대에는 긍정적이었으나 FIT는 보조금을 소비자에 전가해 전기요금 인상을 초래했다.

나. 발전단가 추이
2000년 이후 태양광 모듈가격은 세계적인 하락추세로 특히 2009년부터 태양광 모듈가격은 공급과잉과 미국발 금융위기 등으로 크게 하락하기 시작했다. 독일, 미국, 일본 모두 큰 폭으로 하락을 경험했지만 일본은 하락 규모가 상대적으로 낮다. 2000년 기준 2016년의 태양광 모듈가격은 독일과 미국이 각각 87%, 86% 하락하였으나 일본은 65% 하락에 그쳤다.  소규모 시스템의 경우 미국, 일본은 비중이 상대적으로 적어 가격 하락이 더디게 진행되었다. 2000년 대비 10kW 이하급 시스템의 가격은 독일 약 78%, 일본 59%, 미국 55% 하락했다. 상업용도 독일의 하락폭이 가장 크지만 미국/일본과 큰 차이를 보이지 않고 있다.
정책별로 태양광 시스템 가격에 미치는 영향의 차이를 밝히긴 어렵지만 가격 하락을 이끌어온 요인 중 하나는 세수를 통한 투자자 유인과 비용 상승분의 소비자 부담 등으로 상이하다. 미국은 IT기업, 투자은행 등 대규모 투자자 유입으로 단가 하락을 이끌어 왔으나 독일과 일본은 세금, 재생에너지 부과금 등으로 소비자에 비용을 전가하는 방식이다. LCOE(Levelized Cost of Electricity, 균등화발전비용) 기준 태양광, 풍력 모두 다른 에너지원과 비슷하거나 더 높은 경쟁력을 보유하고 있으며 독일과 미국에서는 PV의 LCOE가 석탄보다 경쟁력이 높고 가스와 비슷하다.
미국의 경우 투자세액공제 도입으로 태양광 LCOE가 추가적으로 25~39% 감소하는 효과를 보인다는 연구도 있다. 투자한 금액의 일정부분을 법인세에서 공제받을 수 있어 실제로 발전비용이 하락하는 효과와 동일하게 보고 분석한 자료로 투자세액공제를 포함할 경우 주택용의 경우 2030년, 산업용의 경우 2020년 LCOE 목표에 거의 근접하는 것을 볼 수 있다.

다. 결론

신재생에너지 보급에 한발 앞선 국가들도 정책 시행 과정에서 다양한 부작용을 겪었다. 독일의 재생에너지 부과금의 경우 대규모 전력소비자의 부담을 경감시켜주기 위한 장치를 마련해놓아 독일 전체 전력소비의 18%를 차지하는 에너지 다소비 기업이 실제 부담금은 0.3%만 납부하는 일이 발생하자 비용배분의 형평성 문제가 대두되어 재생에너지법을 개정한 적이 있다. 일본도 FIT 보조금이 축소되는 추세에서 매년 연말 조금이라도 더 높은 FIT 보조금을 받기 위해 불법 사업 인가신청이 집중되는 일을 겪었다. 농지법, 하천법 등에 위배되는 발전소 건설계획들이 무더기로 취소된 사례도 있다.
다양한 시장상황에 맞게 법을 개정하고 정책을 최적화시키기 위해 노력하는 모습을 보면 신재생에너지의 효과적인 보급을 위한 최고의 정책은 찾기 어렵다. 다만 우리보다 신재생발전의 저변이 넓은 국가의 정책 시행방식과 그에 따른 시장의 반응 등을 살펴보면서 국내 신재생 사업의 수익성 확보를 위한 지원정책이나 최적 투자구도 마련 등을 고민해볼 여지가 있다. 그 과정에서 전력소비자들에게 과도한 부담이 주어지거나 발전사업자들에게 규제로 인한 높은 진입장벽이 만들어지지 않았는지 면밀히 살펴보고 2030 재생에너지 목표달성을 위한 정책을 마련할 필요가 있다.

 

 

 

참고문헌
1) BDEW 홈페이지
2) BNEF, 2H 2017 U.S. Renewable Energy Market Outlook
3) BNEF, 1H 2018 LCOE Update
4) FEPC, Inforbase 2016
5) FEPC, Electricity Review JApan 2017
6) IRENA Resource, Database and Statistics
7) IEA, Electricity Informatio 2017
8) IEA, National Survey Report of PV Power Applications
9) KEMRI, 일본 신재생에너지 정책 영향과 개선 현황, 전력경제 Review 제21호, 2016
10) KEMRI, 독일의 신재생에너지 지원 정책 추이와 시장 변화, 전력경제 Review 제13호, 2016
11) NREL, U.S. Solar Photovoltaic System Cost Benchmark Q1, 2017
12) 일본 경제산업성 자원에너지청 홈페이지
13) 에너지경제연구원, 일본 주요 전력회사, FIT전력 매입 중단, 세계에너지시상 인사이트 제14-35호, 2014
14) 에너지경제연구원, 일본 재생에너지발전 보조금제도(FIT) 개선 배경 및 내용, 세계 에너지시장 인사이트 제16-38호, 2016
15) 에너지경제연구원, 독일 에너지전환 정책의 추진 배경 및 전망, 세계 에너지시장 인사이트 제13-22호, 2013
16) 에너지관리공단, 신재생에너지 백서, 2016
17) 한국경제연구원, 독일 에너지전환 정책의 추이와 시사점, 2016
18) 한국수출입은행, 미국 태양광시장 동향 및 진출전략