美 송전부문 규제 ROE 산정방식 개편 동향
美 송전부문 규제 ROE 산정방식 개편 동향
  • 김태형
  • 승인 2020.10.15
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김태형 한국전력공사 경영연구원 선임연구원

❶ 美 송전부문

개요 가. 송전부문 운영형태

일반적으로 송전산업은 공공 인프라로서 자연독점적 성격을 가지고 있어 많은 국가들은 독점시장의 폐해를 방지하기 위해 송전망 사업에 대한 수익규제 메커니즘 방식을 활용하고 있다. 미국 역시 전력산업 개편을 통해 발전 및 판매부문에 시장경쟁을 도입했으나 송전부문의 경우 연방 및 주정부가 송전사업자의 요금수익을 규제하고 있다. 현재 미국은 수직통합 민간 전력 유틸리티 기업들이 송전설비를 소유하고 있고 정부 규제 하에서 운영되고 있다. 반면 유럽 및 아시아 국가의 경우 송전부문을 정부가 직접 소유하고 운영하고 있는 형태를 주로 보인다.

 

미국의 전체 송전망 규모는 약 80만C-km로 3개 전력계통 연계(Interconnection), 6개 권역, 21개 지역으로 구분되어 있으며 계통운영자 ISO/RTO에 의해 독립적으로 관리 운영되고 있다. 미국의 송전선로 km당 송전량(MWh)은 약 3,328MWh/km로 한국 1만 3,371MWh/km 대비 1/4 수준임에도 불구하고 미국의 송전망 요금보상은 한국 대비 상대적으로 높은 편이다.

나. 송전망 규제/운영기구

미국은 1920년 연방전력법(FPA, The Federal Power Act)을 시작으로 공공 유틸리티 규제정책법(Public Utility Regulatory Policies Act), 에너지 정책법(EPA, Energy Policy Act)등을 통해 FERC와 PUC가 주 정부 차원의 전력산업 규제업무를 수행하고 있다.

연방에너지규제위원회(FERC, Federal Energy Regulatory Commission)는 주(州)간 전력 도매거래, 송전, 석유 및 가스 거래 등을 규제하는 에너지부 산하 독립된 연방 에너지 규제기구로 비차별적인 송전망 이용권 보장을 위한 규제수립 및 시장 메커니즘을 감독하고 있다. 북미신뢰도위원회(NERC, North American Electric Reliability Corporation)는 북미지역 전력계통의 신뢰도 기준을 제시하고 장기 신뢰도를 평가, 모니터링 및 의무 이행여부를 감시하며 정전 등 계통 고장분석 및 지역계통의 안정성을 보장한다. 주정부 규제기관 공공유틸리티위원회(PU, Public Utility Commission)는 FERC의 기능을 각 주(州)에 적합하게 세분화하여 규제하고 관련 사업 인허가 기능을 수행하며 인프라 건설계획, 전력거래, 송배전망 요금 등을 감독하는 업무를 수행한다.

송전계통운영자(RTO/IS, Regional Transmission Organization/Independent System Operator)는 FERC의 접속개방 송전요금제도 및 송전회사와의 협약에 근거해 경제적인 전력계통 운영을 위한 실질적 운영권한을 가지고 있다. 발전사업자와 판매사업자의 송전이용에 대한 대가를 송전망 고객으로부터 회수해 송전회사별로 분배하는 역할을 수행한다. 송전회사는 송전서비스에 대한 이용요금 수입을 매출로 인식하며 ISO/RTO는 송전 서비스 대행 수수료에 대한 수익만을 매출에 반영한다. 송전사업자(TO, Transmission Owner)는 RTO/ISO가 NERC의 신뢰도 기준에 부합하는 지역별 송전 개발계획을 수립하면 이를 토대로 송전선 건설 및 보강사업을 수행한다.

❷ 미국 송전부문 주요이슈

가. 검토배경

2010년 초 미국 송전 이용고객들과 시민단체들은 유틸리티의 과도한 송전요금에 대한 소송을 지속적으로 제기해 왔으며 이에 따라 최근 FERC는 송전요금 산정방식을 일부 개정했다. 그러나 이러한 송전부문의 지속적인 소송 및 제도 개편에도 불구하고 국내와 비교하였을 경우 높은 송전요금 수준을 유지하는 미국 송전산업의 배경과 이슈에 대해 검토해봤다.

나. 송전망 노후화

미국 대다수의 송전망 사용연한은 30~40년으로 송전설비의 30%가 위험에 노출되어 있다. 또한 대부분의 송전망은 1950년대 기술로 구축돼 자연재해, 출력제약, 정전 사고 등 급변하는 환경에 대한 공급안정성(Reliability), 복원력(Resilience)이 취약하다. 미국의 최대 전력 도매 시장 PJM의 전체 송전설비의 약 2/3는 사용연한이 40년 이상 경과됐으며 그 중 1/3은 50년 이상 경과됐다. 230kW 이하 저압선로의 경우 90년 이상 경과됐다. 따라서 미국은 이상기후로 인한 송전사고(정전) 발생 시 경제적 손실 규모가 막대하여 주정부는 노후설비에 대한 현대화 투자(Smart Grid Project)에 관심이 매우 높은 편이다.

다. 신재생 확대

미국의 친환경 에너지 정책 및 신재생 기술비용의 하락 영향으로 신재생 발전 비중이 지속적으로 증가하고 있다. 풍력 발전의 경우 최근 10년 동안 신규 진입 설비가 전체의 28%를 차지하고 있으며 누적 설비용량은 약 98GW에 달한다. 지난해 유틸리티급 태양광 설비 용량은 약 39GW로 2030년까지 기존 유틸리티 설비의 2.5배(계약완료 38GW, 사업계획 발표 56GW)에 해당하는 신규설비가 도입될 예정이다. 그러나 이러한 태양광 및 풍력 등 재생에너지 설비는 발전효율을 극대화할 수 있는 자연환경을 고려해 구축되기 때문에 일반적으로 대도심 등 수요지역으로부터 떨어진 지역에 위치해 있다.

라. 경제적 손실

최근 미국은 송전혼잡에 의한 근거리 고비용 발전전력 급전이 LMP(지역별 한계가격)를 증가시키고 있다. 석탄과 같이 경제성을 상실한 대도심 주변 노후 발전설비가 지속적으로 폐쇄됨과 동시에 셰일혁명의 영향으로 상대적으로 고비용인 LNG 가스설비가 대규모로 진입하고 있다. 전력설비 노후화가 극심한 동부 전력시장의 경우에는 송전혼잡비용에 의한 도매가격의 상승이 전기 소비자의 비용 부담으로 이어지고 있다.(美 발전원별 LCOE: 태양광(PV) $32~50/MWh, OCGT $69~170/MWh (BloombergNEF, 2020년 1분기)

수요지로부터 원거리에 구축된 저비용 신재생 발전원의 경우 장거리 전력 송수전을 위한 계통의 미비로 출력제약(Curtailment)이 빈번하게 발생하고 사업자의 전력 판매수입이 하락하고 있다. 실제 풍력사업자가 정산받는 Nodal Price는 각 지역의 Hub-Price 대비 평균 2~4$/MWh 하회하는 등 신재생 사업자의 수익 저하가 두드러진다.  한 최근 신규 풍력설비의 진입이 활발한 MISO 지역은(2018년 기준 약 19GW 진입) 타 지역 대비 Hub 및 Nodal Price 간 가장 큰 전력가격 격차를 보이고 있다.

마지막으로 전력 계통혼잡 심화 및 송전비용 증가로 인한 도매시장 참여자들의 경제적 손실위험이 가중되고 있다. 금융송전권시장(FTR)에 비전력 투자전문회사 참여가 증가함에 따라 시장 왜곡위험이 증가하고 사업자 손실발생 시 최종 전기소비자에 경제적 손실이 전가된다. 실제 2018년 GreenHat는 FTR 선물거래 이후 파산했고 이에 따른 체납액 1억 6,500만 달러 규모를 타 시장참여자가 공동으로 부담할 것으로 보인다.

❸ 송전사업 보상기조

2000년 초 미국은 불안정한 송전시스템으로 인한 정전사태가 반복되자 계통운영 신뢰도 증진 및 혼잡도 감소를 위해 금융 위험부담이 큰 송전사업에 착수하는 사업자에 대해 총괄원가 내 ROE Adder를 적용하거나 건설 중 자산을 포함하는 등의 인센티브를 제공한다는 내용을 법령화했다. 이후 2011년 ISO/RTO는 신규 송전설비계획 절차상 이해 관계자(송전사업자 규제기관)와의 논의를 통해 신뢰도, 경제성, 상호 계통연결, 지역별 계획 등에 관한 연간 지역별 송전 설비계획을 수립하고 경쟁 입찰 도입을 통해 공정하고 합리적인 수익배분을 모색, 기존 송전사업자의 우선매수청구권(ROFR, Right of First Refusal) 폐지를 통해 신규 송전 사업자와 상업적 송전사업 개발자를 유치해 진입장벽을 제거하는 행정명령 1,000호를 발표했다. 그러나 이러한 FERC의 노력에도 불구하고 2013~2017년 전체 지역별 송전설비 계획의 송전투자액 비중 중 민간 경쟁 개발업자의 비중은 약 3%에 그쳤다.

FERC는 송전 인프라 사업을 50년 이상의 장기 공약사업으로 보고 적정한 수준의 안정적인 투자 보수율을 사업자에게 제공하기 위해 기존 ROE 산정방식을 One-Step DCF(현금흐름할인)에서 Two-Step DCF로 변경했다. One-Step DCF 방식이란 단일 성장률을 활용해 자기자본비용(ROE)을 산정하는 방식이다. Two-Step DCF는 장단기 성장률을 가중평균(단기 2/3, 장기 1/3)해 적용하는 모형을 의미한다.

2019년 11월 FERC는 기존 ROE 산정방식이 ‘일부 정당하지도 않고 합리적이지도 않다’는 법원의 판결을 수용해 많은 국가에서 사용하고 있는 자본자산가격결정모형(CAPM) 방식을 병행하기로 결정했다. 이후 2020년 전력시장 규칙개정(안)을 통해 송전 사업의 B/C Ratio가 상위 75분위 수 이상 사업에 대해 추가적으로 ROE 0.5% 추가, 비용 절감 증명 시 0.5%를 추가하는 등 경제적 편익 인센티브를 제공했다. 또한 신뢰도 향상에 기여한 송전사업이나 송전사업에 신기술을 적용한 사업에 대해 ROE를 추가적으로 지급하는 제도를 신설했다.

❹ ROE 산정방식 및 추이

FERC는 지난해까지 유틸리티 배당률을 활용하는 DCF 방식을 통해 ROE를 산정했다. 비상장 유틸리티의 경우 사업 프로필, 기업규모 및 지역을 고려해 위험비교가 가능 한 유틸리티 대용기업 그룹군을 통해 ROE 수준을 산정했다. DCF 모형 내 성장률(g)은 Institutional Broker’s Estimatioe System에서 발표하는 단기(5년) 및 장기(최대 50년) GDP 예측치의 가중평균을 적용했다.

그러나 지난해 11월 FERC는 올해부터 기존의 DCF 방식과 함께 CAPM 방식을 함께 활용하는 행정명령을 발표했다. CAPM 모형은 무위험수익률(Rf), 기업위험계수(β), 시장위험프리미엄(Market Risk Premium; E(Rm) − Rf )을 통해 산정하는데 무위험 수익률은 일반적으로 투자자산의 수명을 고려해 송전 사업자가 제시한다. 일반적으로 30년 만기 국채 수익률을 활용한다. 기업 위험계수 β의 경우 개별기업과 시장수익률(S&P 500 Index)과의 상관관계 및 표준편차 산식을 통해 산정한다. 마지막으로 시장위험프리미엄은 S&P 500의 가중 DCF를 기반으로 추정한다. FERC는 유틸리티별 Two-Step DCF 방식결과와 CAPM 결과를 5:5 비중으로 합산해 유틸리티가 제시한 ROE 수치가 범위에 포함되는지 검토하는 방식으로 활용한다.

❺ FERC 투자촉진 정책의 시장영향

미국 송전부문 전체 자산 규모는 약 2,000억 달러 규모로 2000년 이후 자산 규모는 대체로 증가 추세를 유지하고 있다.

FERC의 2011년 행정명령 1000호 발표 이후 송전부문 투자액 증가세는 연 9.9%로 발전 및 배전부문 투자 대비 큰 상승세를 보이고 있다. 이러한 미국 송전비용 중 신규 투자비 비중은 평균 58.4%로 2007년 송전설비 건설비용 대비 2016년 송전설비 신규 건설비용은 약 2.9배 가까이 증가한 것을 알 수 있다. 이는 최대피크 및 전력판매량 증가가 없음에도 불구하고 송전 투자비용 증가가 지속되는 것을 시사한다.

또한 민간 송전사업자간 M&A(인수합병)을 통한 대형 송전 지주회사들이 등장하고 있다.

Oncor Electric은 텍사스 주 최대 송전 유틸리티 회사로 20만km의 송전선을 통해 340만 이상의 가정과 기업에게 전력을 공급하고 있는데 2018년 초 캘리포니아와 남미지 역에 천연가스와 전력을 공급하는 Sempra가 에너지 사업의 확대를 목적으로 Oncor Electric을 인수했다. 또 다른 예로 ITC Holdings는 미국과 캐나다에서 사업을 하고 있는 독립송전사업자로 2016년 뉴펀들랜드州 전력회사 Fortis는 미시건주 송전 유틸리티 ITC Holdings를 113억 달러에 인수, 북미지역 15번째 유틸리티로 확장했다. 이는 미국 석탄발전 감소 및 신재생 증가 정책에 따라 송전사업 수익을 도모하려는 미국 투자자들을 확보하기 위함으로 보인다.

 


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