탄소국경조정제도의 개요

지난해 국제금융기구(IMF)는 코로나19로 인한 위기상황에서 적극적인 경기회복을 위해 투자방향을 디지털, 그린, 인적자본 등으로 권고했다. 디지털, 인적자본에 대한 투자는 2016년 인더스트리 4.0으로 이미 촉발됐지만 2019년 유럽의 그린딜은 코로나 국면을 지나면서 기후위기 대응으로 강화됐고 주요국들의 탄소중립과 대규모 투자 계획으로 이어졌다. 이에 힘입어 세계는 경제 · 사회 · 제도 전반에 대한 전환을 적극적으로 추진 중이다. 그 선두에 선 유럽연합(이하 EU)은 탄소중립을 목표로 설정하고 그린뉴딜을 국정 최고 어젠다로 천명하고 있으며, 기후변화뿐만 아니라 에너지, 경제, 건물, 수송, 식품, 생물다양성, 오염저감 등 환경관련 모든 분야의 심층 전환과 모든 정책에서 지속가능성의 주류화를 추진하고 있다.

대규모 재정투자와 제도개혁을 동시 추진하면서 2030년 온실가스 감축목표(-55%) 달성을 위해 EU 배출권 거래제 개정, 탄소국경조정메커니즘(CBAM), 자동차 CO2 규제 강화 등의 제도개선이 포함된 ‘Fit for 55’를 지난 7월에 발표했다. 여기에서 탄소국경조정(Carbon Border Adjustment, CBA)은 상품의 소비시장에서 온실가스 배출규제로 발생하는 비용을 교역품 가격에 반영하는 것이다. 즉 탄소국경조정은 탄소누출(Carbon Leakage) 문제 해결과 공정한 경쟁 환경 조성을 위해 고안된 것이다. 탄소누출이란 탄소배출 규제가 강한 국가에서 상대적으로 규제가 약한 국가
로 생산시설 이전 또는 수입 증가를 통해 탄소배출이 이전 되는 현상을 뜻한다. EU는 역내와 역외의 탄소가격 차이로 인해 생산설비의 이전 및 친환경 설비투자 등으로 역내 산업의 가격경쟁력 악화가 우려되자 기후변화대응과 산업경쟁력 보호를 동시에 달성하기 위해 탄소국경조정 도입을 선언한 것이다.

공정한 경쟁 환경 역시 탄소배출 규제가 강한 국가 내 산업은 친환경 설비투자 등으로 원가경쟁력이 상대적으로 악화돼 국제시장에서 공정한 경쟁이 어려워지는 상황을 극복하는 것이다. 미국도 조 바이든 대통령 집권 후 기후변화대응에 대한 국제 리더십 회복과 동시에 탄소 가격 차이로 발생하는 손실 조정의 필요성을 공감하며 EU의 움직임에 동참하겠다는 의사를 표명했다. EU와 미국이 탄소국경세를 시행할 경우 실질적으로는 세계 시장에서 수출비중을 늘려가는 중국의 산업에 부정적인 영향을 미치는 효과를 가져오게 될 것으로 예상된다.

미국은 탄소국경조정에 대한 논의를 에너지에서 출발했다. 2007년 전기 수입에 대한 탄소국경조정이 저탄소기본법(Low Carbon Economcy Act)을 통해 제안됐으나 상원에서 기각됐다. 2009년에도 수입업자가 특정 저장고에서 탄소배출권 구입을 명시하도록 한 미국청정에너지안보법(America Clean Energy and Security Act)이 하원을 통과했으나 역시 상원 통과에는 실패했다. 2014년에는 석탄, 석유화학, 천연가스 수입품에 대한 일정한 요금 부과를 명시한 미국기회탄소요금법(American opportunity Carbon Free Act)이 각하되고, 2019년에 탄소세 방식으로 수입품에 대해 탄소비용을 부과할 것을 규정한 에너지혁신탄소배당금법(Energy Innovation and Carbon Dividend Act)이 제안된 바 있다.

이후 바이든 대통령이 기후변화 대응과 미국 산업의 경쟁력 회복을 목적으로 CBAM 도입을 선거캠페인에 포함했다. 당시 바이든 정부의 주요 기후외교 공약은 △파리기후체제 복귀 △무역을 통한 기후변화 대응 △중국과의 기후협력 △비효율적 화석연료 보조금 철폐였다. 그 중 무역을 통한 기후변화 대응 항목에서 기준을 충족하지 않은 탄소집약 수입품에 대해 탄소조정료(Carbon Adjustment fees) 또는 할당량(quota)을 부과하겠다고 공약을 내걸었고 지난 3월 미국무역대표부(USTR)는 “기후변화 대응을 위해 무역정책에 CBAM 도입을 고려 중”이라고 명시한 미국 무역정책 의제보고서를 미국 의회에 제출했다. 탄소국경조정조치가 자유무역을 원칙으로 하는 WTO 협정과 상치될 것이라는 의견이 있으나 일반적 예외조항을 설정해 생명 및 환경보호 목적으로 한 필요 조치에 대해서는 GATT 상의 의무를 면제하는 조건을 검토 중이다.

현실적으로는 법적인 명확성이 없기 때문에 특정 환경 및 기후변화 대응조치의 근거로 활용하기에는 한계가 있지만 기후변화 대응을 위한 다자간환경협정(MEA)은 교역제한 및 금지조치를 포함한다는 점에서 WTO 협약과의 충돌 반복을 회피하고 WTO제도의 개선을 도모하고 있다. 2020년 11월 주요 WTO 회원국들은 ‘기후변화 및 환경보호’를 핵심 의제로 설정하고 지속가능 환경을 위한 구체적 대응 마련을 위해 무역과 환경 지속 가능성 협의체(Trade and Environmental Sustainability Structured Discussions, TESSD)를 출범했다. TESSD는 기존 무역 환경위원회(CTE)가 목표로 한 ‘다자무역체제’와 ‘환경보호 및 지속가능한 개발’을 넘어 시의성과 개방성, 전문성, 선진국과 개도국 간 균형 잡힌 정책을 지향하고 있다.

EU 탄소국경조정(CBAM) 법안 주요 내용

이번 EU 탄소국경조정 법안은 철강(합금철 · 철스크랩을 제외한 철강재, 전력, 비료, 알루미늄, 시멘트 등 5개 품목을 대상으로 한다. CBAM의 지리적 범위는 Annex II에 명시된 국가 및 지역을 제외한 모든 국가 및 지역의 수입품에 적용하고 있는데, 예외 국가는 EFTA국으로 사실상 준EU 국가에 가까운 노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인, 스위스에 해당한다.

여기에 i) EU ETS의 적용을 받는 경우 또는 EU와 ETS 연계 협정을 맺은 경우 ii) 상품의 원산지에서 EU ETS 적용 수준 이상의 리베이트 없이 탄소가격이 유효하게 부과된 조건을 모두 충족하는 경우 CBAM 예외에 포함될 수 있다고 하면서 실질적으로 EU ETS에 연계되는 것을 전제로 하고 있다.

2023년부터 2025년까지는 탄소배출량 제출 의무만 발생하고, 2026년부터 EU-ETS와 연동해 탄소배출권을 구매하는 방식으로 운영할 계획이다. 전년도 수입량 및 탄소배출권 거래가격을 기준으로, 차년도 5월 말까지 배출량 및 배출권을 결산하는 방식이다. 수입업자가 CBAM 인증서를 구매하기 때문에 수출기업에 직접적인 비용 부담이 발생하지 않지만 인증서 구매비용을 보전하기 위해 수입업체가 수출업체에게 수입단가 인하 등을 요구할 수 있어 수출업체로서는 이익감소나 매출하락 가능성이 높아진다.

단 EU 내 무상 할당량만큼 수입품에 대해 배출권 구매 비용 면제, 생산국에서 탄소비용 지불시 감면이 가능하도록 규정하고 있다. 이는 원산지에서 탄소세나 ETS 제도를 통해 납부한 탄소가격에 대해서는 차감을 적용해 중복을 피하기 위한 조치다. 이미 납부된 탄소가격에 상응해 CBAM인증서 제출을 줄이려고 할 경우 독립적 인증을 통한 충분한 정보를 제공해야 한다.

탄소 배출량은 초기의 예상과는 달리 간접배출이 제외된 직접배출에 대해서만 측정하며, 제품별로 생산과정에 배출되는 CO2, N2O, PFCs 만을 포함하도록 했다. 5개 품목 중 철강, 전력, 시멘트는 CO2 배출량만 포함되며, 비료는 CO2, N2O 배출량을 포함하고, 알루미늄은 CO2, PFCs 배출량을 포함하게 된다. 단 국내에서는 알루미늄 제련이 1991년 중단되어 공정에서 배출되는 PFCs의 배출은 해당하지 않는다.

국내 산업에 미치는 영향

탄소국경조정의 대상 품목 중 시멘트와 비료는 대EU 수출이 미미한 품목으로 CBAM의 영향이 크지 않다. 시멘트는 2019년 기준 수출액이 2,000 달러로 교역규모가 매우 작고, 수출에서 점하는 비중도 2019년에 0.001%로 극히 미미하다. 우리나라로서 전력은 교역재가 아니다. 반면 철강과 알루미늄 제품은 CBAM의 영향에 직접적으로 노출될 것으로 예상되는 산업이다. 2019년 기준 한국의 EU로의 CBAM 대상 철강 품목의 수출액은 약 30억 달러로 한국 전체 수출액의 11%를 차지한다. 대EU 철강 수출은 약 90%가 아연도 강판, 냉연강판, 열연강판 등의 판재류로서 한국의 주력제품이자 고부가가치 품목을 중심으로 구성돼 있다.

EU 수입시장에서 국가별 점유율을 보면, 철강의 경우 EU의 주 수입국은 러시아(22.4%), 터키(15.5%), 우크라이나(15.7%), 한국(9%), 인도(7.9%), 중국(6.6%) 순이다. (2020년 기준) 내수공급 확대, 무역구제조치의 영향으로 2020년 중국 수출규모가 한국보다 낮게 나타났지만 2020년 이전 기간 중국의 점유율은 1~4위를 기록했다.

알루미늄의 대EU 수출은 2019년 기준 2억 1,000만 달러로 전체 수출액의 약 8%의 비중을 차지한다. EU 수입시장에서 역외 국가별 비중은 러시아(5.4%), 중국(3.8%), 터키(2.6%) 등의 점유율이 높으며 한국은 0.5%에 불과하다. 노르웨이(6.9%), 스위스(2.6%), 아이슬란드(2.5%)의 경우 EU-ETS에 참여하는 국가들이어서 CBAM 면제 대상이므로 온실가스 배출집약도가 낮을 것으로 평가되는 이들 국가의 점유율이 CBAM으로 인해 확대될 것으로 예상된다.

EU CBAM 도입은 EU와의 철강교역 뿐만 아니라 전 세계 철강 교역패턴에도 영향을 미칠 것으로 보인다. 우선 EU의 역내 교역이 증가해 국내 수출이 감소할 수 있다. 수입재가격 상승, CBAM 관련 행정 부담 상당으로 수입이 역내 제품으로 대체될 가능성이 높기 때문이다. 다만, 러시아 및 우크라이나로부터 도입하고 있는 역외 상공정 반제품 도입비용 증가로 인한 EU 역내 철강재의 가격경쟁력 저하 가능성도 존재한다.

다음으로 EU의 철강 수입시장에서 국가별 점유율이 변화할 것이다. EU로 철강재를 주로 수출한 국가들은 러시아, 터키, 우크라이나, 인도, 한국, 중국 등이다. 그런데 경합관계를 보이던 러시아 및 중국 등의 판재류에 대해 우리나라는 상대적으로 높은 탄소가격과 낮은 온실가스 배출 원단위를 보이고 있어 CBAM 도입으로 점유율이 높아질 수 있는 기회도 될 수 있다.

그러나 장기적으로 향후 CBAM 인증서 구매비용 급등, 미국 등 다른 국가로 도입이 확산된다면 실질적으로는 철강 수출 감소 가능성은 높아진다. EU의 무상할당 축소, 배출권가격 인상은 CBAM 관련 비용의 급증을 가져오게 되며, 이 경우 EU외 타 국가로의 수출전환을 시도할 수 있으나 판재류 수요처는 수입국가의 제조업 기반이 뒷받침돼야하므로 전환 여력은 높지 않다. 여기에 무역확장법 232조 조치로 인해 수출에 제한을 받고 있는 미국 철강시장에서도 CBAM이 도입 될 경우 한국 철강재 수출물량 감소 가능성은 더욱 높아지고 수출 물량의 내수 전환 여력 역시 높지 않다.

대응방안

가. 무역정책 수립의 기본요인으로 산업 · 환경경쟁력 고려

탄소국경조정메커니즘은 새로운 무역규제로 작용하면서 자국 산업에 대한 보호무역주의 강화로 연계될 가능성이 높다. 따라서 기후변화에 대한 대응이 미흡한 국가로부터 수입되는 제품에 대하여 탄소국경세, 관세 등을 부과한다는 점에서 궁극적으로는 저탄소제품의 생산을 통해 극복하는 것이 필요하다.

나아가 EU의 CBAM 도입이 국내 산업에 위기요인이 아니라 기회요인으로 작용하도록 하기 위해서는 무역-산업-환경정책간의 일관성과 통합성이 필요하다. 국내 경제는 수출 주도형 성장전략을 추구해왔으며 대부분의 주력산업 역시 수출시장에서의 경쟁우위를 기반으로 하고 있다. 따라서 탄소국경조정메커니즘을 무역규제조치로만 한정하기보다는 글로벌 탄소중립 추진을 국내 산업의 발전경로와 전략에 어떻게 반영할 것인가에 대한 전략을 강구해야 한다.

탄소국경제조정메커니즘이 유럽에서 미국으로, 일부 품목에서 다수 품목으로 확장될 가능성이 높기 때문에 선제적인 조치 또한 긴요하다. 1단계로 적용되는 5개 품목중 국내 주력 수출품목을 철강제품으로 한정되고 발효시점은 2030년으로 예상되고 있지만 이번에 제외된 간접배출에 대한 기초데이터를 제출하게 되어 있고 전기차 등 탄소중립 관련 주요 제품에 대해 소재, 부품까지 온실가스 배출에 대한 기초 데이터를 요구하고 있는 상황이라는 점에서 관련 인프라, 제도 및 정책의 수립과 추진전략을 수립하되, 산업(제품) · 무역 · 환경 경쟁력에 대한 철저한 기초분석에기반해야 한다.

나. GVC기반 산업(품목별) 경쟁우위 도모

EU CBAM 부과금은 제품의 전 과정에서 발생하는 CO2를 포함하기 때문에 저탄소 중간재 공급처의 확보가 중요해질 수 있으며 산업이 복잡 · 다양해지고 있으므로 공급망 차원에서의 저탄소화가 중요하다. 미국은 자국산 소재 · 부품을 활용한 녹색차량 교체에 보조금을 제공할 계획이며 EU도 역내기업으로부터의 우선조달을 명시하지는 않지만 중소기업 보호라는 측면에서 역내 공급망 강화를 추진하고 있다. 일본도 녹색성장전략의 일환으로 이차전지 등의 공급망 안정화를 과제로 추진하고 있다.

따라서 산업별 가치사슬에 대한 상세한 분석을 진행하고 DB화하는 것이 필요하다. 알루미늄과 같이 중간재를 전량수입하고 국내에는 가공부문만 있는 경우 국내 생산에 따른 탄소배출은 낮으나 저탄소 중간재 조달 여부가 CBAM 영향에 있어서 상당히 중요하게 작용할 수도 있다. RE100이 무역과 연결될 경우 이에 대한 영향분석에 있어서 밸류체인 기반의 분석이 필수적이다. 향후 간접배출을 포함하게 될 경우 그린에너지 공급인프라가 취약한 한국 산업으로서는 불리하게 작용할 가능성이 높다. 또한 직접배출에서 연원료 전환, 혁신공정의 도입에도 불구하고 공정가스 및 냉매 대체 역량이 낮은 산업에서는 공정배출에 의해서도 불리할 수 있다. 따라서 교역 대상인 최종재 뿐만 아니라 중간재를 포함해 주요국에 대해 에너지효율성, 온실가스 배출 집약도의 저감에 대한 모니터링이 중요하다.

다. WTO 규정에 합치하는 보조금 및 지원제도 발굴

글로벌 움직임에 대응하기 위해 국내 배출권거래제 강화나 유상할당 확대, 탄소가격을 부과하는 조치는 국내 생산 제품 전부에 영향을 미칠 수 있으므로 신중한 접근이 필요하다. 국내 산업의 경쟁우위, 교역구조를 고려하지 않은 채 일부 국가의 환경 · 무역 연계 움직임에 즉각적으로 대응하는 것은 바람직하지 않다.

탄소국경조정조치는 기본적으로 저탄소화를 추진하는 선진 주요국에서 자국 산업의 해외이전(carbon Leakagr)를 억제하기 위한 조치이므로 CBAM에 대한 대응이 우리 산업의 국내 생산 활동을 위축하는 방향으로 추진되는 것은 경계해야 하기 때문이다.

우리나라의 ETS 제도 및 탄소중립 추진에 따른 규제 강화로 생산단계에서 지출하는 탄소관련 비용이 EU CBAM 시행에 있어 적극 반영될 수 있도록 외교적 노력도 필요하다. 국가별 탄소세율과 배출권 가격을 비교할 때 달러 기준 tCO2e 당 한국의 탄소가격은 15.89로 추정된다(지난 4월 기준). EU의 탄소가격인 49.78 대비 현저히 낮지만 우리의 주요 경쟁국가와 비교할 시 상대적으로 높은 탄소비용을 이미 지불하고 있다는 점을 강조해야 한다.

EU의 역내 교역은 확대되고 역외교역 규모는 축소될 수 있으나 경쟁국가와의 상대적 영향의 정도에 따라 수입시장 점유율 변화가 나타날 수 있으므로 CBAM 관련 동향의 신속한 파악과 수출에 미치는 영향을 상시적으로 분석하며 대응책을 마련해 나가야 한다. EU는 2026년부터 5대 품목에 대해 CBAM을 적용하되 다른 품목으로의 확장은 당분간 진행하지 않는다는 입장을 표명하고 있으나 carbon leakage에 대한 우려가 높아질 경우 기초데이터가 확보된 품목을 대상에 포함할 가능성을 배제하기 어렵다. 특히 EU 기업들이 친환경차 관련 부품, 소재 등 역외 조달기
업들에 대해 기초데이터를 요구하고 있는 상황을 고려하면 이차전지, 반도체, 전기차 등 관련 제품에 대한 경쟁우위 변화에 대한 분석과 아울러 지원제도 발굴이 필요하다.

향후 탄소중립 사회에서 경쟁력 있는 수소 · 청정 전력 인프라 구축은 산업의 국제경쟁력과 직결될 것으로 예상되므로 RE100 확산, 전력비용 상승 등으로 기존 주력산업의 저탄소 · 탈탄소 이행과정에서 발생할 수 있는 단기적 경쟁력을 상실하는 경우에 대한 지원이 필요하다.

라. 산업 탈탄소화 인프라의 차질 없는 확충

국내 산업의 성공적인 탈탄소화 추진이 글로벌 환경 · 무역규제에 대응하는 근본적인 방법이다. 조선산업처럼 제품에서 경쟁력을 보유할 경우 글로벌 탄소중립 추진이 오히려 기회요인으로 작용할 수 있는 것처럼 국내 산업의 친환경 경쟁력은 경쟁국에 대해 오히려 우위를 확보할 가능성을 보여주고 있다. 따라서 국내 제품의 수출될 때 온실가스 배출에 대한 저감 노력과 환경경쟁력이 효과적으로 평가받아야 한다.

기업의 금융조달에 대해 ESG 기준을 강화하겠다는 국내 산업의 실정이 반영될 수 있도록 해야 한다. 특히 녹색경제활동 분류체계(Green Taxonomy)의 한국 표준(K-Taxonomy) 제정 과정에서 한국 산업의 특수성과 경쟁력을 반영해야 한다. Green Taxonomy는 EU와 국제 표준화기구가 협력해 작성한 것이며 K-Taxonomy는 녹색금융 수요가 큰 분야 중심으로 세부사항을 고도화하
고 있지만 주력산업의 저탄소화에 대해서는 EU가 적용하는 BM 방식을 모색하고 있어 국내 산업 상황 반영에 미흡하다.

CBAM은 2026년부터 적용 예정이며 1단계로 국내 산업에 미치는 영향이 철강산업으로 제한되더라도 MRV 기반을 강화해 국내 산업의 탄소배출 집약도에 대한 객관적인 방법론을 확보해야 한다. 저탄소화 노력이 객관화된 수치로 반영되어 인정받기 위해서는 산업(제품)의 온실가스 배출에 대해 국제적으로 공인된 검증체계 기반을 강화해야 한다.

정은미 산업연구원 성장동력산업연구본부장 keaj@kea.kr