우리나라 NDC 상향안의 평가와 전망
우리나라 NDC 상향안의 평가와 전망
  • 이상준
  • 승인 2021.11.12
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전환과 산업부문을 중심

세계적으로 탄소중립에 대한 선언이 확산되면서 그 중간목표로서 국가의 2030년 감축목표(Nationally Determined Contribution, NDC)에 대한 관심도 더불어 증가하고 있다. 2030년 NDC는 기후변화의 심화를 막고 여러 국가의 기후변화 대응 의지를 확인할 수 있는 중요한 수단이기 때문이다

대표적으로 지난 4월 지구의 날을 계기로 개최된 기후정상회의(Leaders Summit on Climate)에서는 여러 국가가 상향된 NDC를 발표했다.

기후정상회의에서 미국, EU, 일본, 캐나다 등이 상향된 NDC를 발표하였고 우리나라도 올해 연말까지 상향된 감축목표를 제출하겠다고 약속했던바, 2050 탄소중립 시나리오와 2030년 NDC 상향에 대한 더불어 이뤄지게 됐다. NDC 상향에 대한 논의 결과를 토대로 지난 10월 8일 탄소중립위원회를 통해 NDC 상향안 초안이 공개됐고 지난 10월 27일에는 상향안 초안이 원안대로 국무회의를 거쳐 확정됐다. 이에 따라 우리나라 2030년 온실가스 감축목표는 2018년 대비 40%로 확정됐다. 이번 상향안에 대해서는 지난 10월 8일 초안이 공개됐을 때부터 다양한 의견이 표출됐다.

환경 시민단체에서는 상향 수준이 부족하다는 의견을 제시했고 산업계에서는 기존 NDC 대비 감축률을 대폭 상향해 감축 여력이 부족하다는 우려를 표명했다. 이러한 상반된 의견은 통상 사회적 의제에 대해 발생하는 가치 충돌의 문제로 볼 수만은 없는 면이 있다. 학계에서는 현 NDC 상향안의 감축 속도나 감축 수단의 실현 가능성을 중심으로 토론이 이뤄지고 있는데 핵심은 기존의 목표를 상당히 상향한 만큼 도전적 요소가 내포돼 있다는 것이다.

본고에서는 이번 NDC 상향안을 개관하고 전환과 산업 부문을 중심으로 향후 실질적 온실가스 감축 과제를 제언해 보고자 한다.

NDC 상향안의 개관과 시사점

우리나라의 2030년 국가 온실가스 감축목표는 2015년 최초로 수립되어 파리협정에 앞서 첫 번째 INDC(Intended Nationally Determined Contribution)로 제출한 바 있다. 이후 2018년 2030 국가 온실가스 감축로드맵 수정안을 통해 한 차례 수정되었고 이번 상향안을 통해 두 번째 수정된 것이다. 2018년에서는 국가 전체의 감축목표는 유지됐으나 국내 감축 수준을 상향했기 때문에 국내 감축목표는 2회에 걸쳐 수정된 셈이다. 이 과정에서 온실가스 감축목표를 통해 명확한 정책 신호를 제공한다는 정책 안정성은 다소 훼손됐다고 볼 수 있다. 그러나 탄소중립 의제의 부각 등 기후변화에 대한 국제사회의 흐름이 변화하는 등 국내외 정책 환경이 다소 급격하게 변화했다는 점을 고려할 필요가 있다.

이번 NDC 상향안의 골자는 2030년까지 2017년 대비 24.4%(2018년 대비는 26.3%)를 감축하는 현행 NDC의 감축 수준을 높여서 2030년까지 2018년 대비 40%를 감축하는 것이다. 이는 2018년 대비 감축 기준 약 13.7%포인트 감축목표를 높인 것이다. 그림 1에서 보여주듯이 현재 NDC와 비교해 전 부문에서 온실가스 감축을 강화해 상향된 감축안이 도출되었다. 국외 감축도 현 NDC에 비해 1,730만 톤을 추가로 감축하도록 구성됐다. 다만, 부문별 감축률은 부문별 감축 여력의 차이를 고려해 다소 차등적으로 도출된 것으로 보인다.

이번 NDC 상향안에 대해서는 크게 세 가지 측면으로 나눠 생각해볼 수 있을 것이다. 첫째는 온실가스 감축 속도의 문제이다. NDC 상향안에서 제시하고 있는 NDC 상향 주요국 사례를 살펴보면 배출정점(2018년) 대비 우리나라는 연간 4.17%씩 온실가스를 감축해야 한다.

한편, 우리나라의 배출정점이 주요국 대비 최근이라는 점을 고려하면 감축을 해야 하는 시간적 여유도 부족하다. 2018년이 정점이고 이후 온실가스를 지속적으로 감축할 수 있다고 가정해도 앞으로 약 9년 동안 과감한 온실가스 감축 노력을 해야 달성 가능한 수치이다.

김동구·손인성(2018)의 연구에 따르면 우리나라의 온실가스 배출 추이는 2010년 전후로 증가 속도가 둔화된 구조적 변화가 나타나고 있다. 이는 녹색성장법 제정(2010년), 배출권거래제 시행(2015년) 등 한국이 취해온 온실가스 감축정책에 따른 감축 효과가 나타나고 있다는 점을 확인할 수 있는 결과이다. 다만, 이 연구에서는 우리나라의 온실가스 배출량이 여전히 상승세이며, 상당한 노력이 필요하다는 점도 지적하고 있다. 결국 NDC 상향안에서 제시하고 있는 감축목표를 달성하기 위해서는 상당한 노력이 수반되어야 함은 비교적 분명한 것으로 생각된다.

둘째는 감축 수단의 한계이다. 2030년까지 짧은 기간에 달성해야 하는 NDC는 감축 수단의 범위와 깊이가 탄소중립 달성을 위한 수단에 비해 제한적일 수밖에 없다. 예를 들어, 철강업종의 탈탄소화를 이끌 핵심 기술로 언급되고 있는 수소환원제철 기술은 2030년 이전에 개발돼 상용화될 가능성은 전무하다. 온실가스 감축기술도 다른 기술의 발전 유형과 마찬가지로 선형으로 발전해나가는 것이 아니라 주류화 된 기술시스템이 일정 시간 지속되는 계단식 형태를 가질 것이다. 결국 2030년까지의 시기는 새로운 기술로 도약하기는 이른 시기로 기존의 지배적 기술의 틀 내에서 조금씩 개선되는 수준이 될 것이다. 따라서 2030년 NDC는 기존에 알려진 기술을 좀 더 적극적으로 활용하거나 소폭 강화해서 적용하는 수준으로 달성해야 한다고 보는 것이 합리적인 가정일 것이다. 연료전환이나 에너지 효율 강화 등의 수단이 대표적이다.

이번 NDC상향안도 이러한 점을 고려해 새로운 감축 수단의 발굴보다는 기존의 감축 수단을 강화하는 방식으로 구성된 것으로 보인다. 즉, NDC 상향안에 나타난 부문별 감축률의 격차는 적용 가능한 감축 수단의 차이에 의한 결과일 것이다.

셋째는 감축 비용의 문제이다. 이번 NDC 상향안에서 온실가스 감축에 따른 비용에 대한 정보는 상세히 제시돼 있지 않다. 실제 온실가스 감축에 따른 비용을 포괄적으로 분석하기는 쉽지 않다. 이러한 점을 고려하더라도 다소 명시적으로 도출될 수 있는 비용에 대해서라도 정확한 정보를 제공하고 이를 바탕으로 충분한 토론이 진행될 필요가 있다.

NDC 달성을 위한 대안을 도출하는 것은 감축에 따른 비용을 합리적으로 분담하는지의 문제이다. 앞으로 비용의 분담을 논의하기 위해서는 비용에 대한 정보가 바탕이 돼야하는 것은 기본 전제라 할 것이다.

전환 부문 NDC 이행을 위한 여건과 과제

2030년 NDC의 달성에서 전환 부문의 역할이 가장 중요하다는 것은 NDC 상향안에서 어렵지 않게 유추할 수 있다. 근본적으로 전환 부문은 흡수원과 국외 감축을 제외한 실질적 국내 감축의 절반 이상을 담당해야 한다. 구체적으로 2030년 발전량은 2018년 대비 약 7.3% 증가하지만 전환 부문 온실가스 배출량은 2018년 대비 44.4% 감소한 1억 4,990만 톤으로 도출됐다. 

 

그림 2에서 표시되고 있는 것처럼 전환 부문 온실가스 감축목표를 달성하기 위해서는 현재의 전력 공급체계에 큰 변화가 필요하다는 점을 알 수 있다. 특히 발전원 중 석탄과 신재생에너지에서 변화가 두드러진다. 석탄발전량은 2018년 대비 약 44.3% 감소하는 반면 신재생발전량은 5.2배 증가하게 된다. 이에 따라 신재생에너지는 2030년 총발전량의 30.2%를 점하는 주력전원이 된다. 이러한 전환 부문 감축목표를 달성하기 위해서는 전환 부문에 과감한 투자와 정책 기반의 마련이 필수적일 것이다.

우선 신재생에너지는 기존의 3020 계획이나 지난해 말 발표된 제5차 신재생기본계획의 목표를 약 10%포인트 상향한 목표를 설정한바, 적극적인 보급 확대 정책이 필수적일 것이다. NDC 상향안에서 제시하고 있는 신재생에너지 보급목표는 비재생폐기물을 제외하면 2018년 대비 7.7배 이상 증가시켜야 하는 도전적인 수준이다.

 

신재생에너지의 적극적인 보급을 위해 넘어서야 할 장벽이 많은 것도 사실이다. 우리나라 태양광의 균등화발전비용(LCOE)을 보여주고 있는 그림 3은 국내 재생에너지 발전비용이 높은 수준이며 이 원인은 토지확보 비용이 영향을 미치고 있다는 점을 잘 보여준다. 물론 신재생에너지 발전비용은 빠르게 하락하고 있어 2030년 이전에 충분한 비용경쟁력을 갖출 것으로 예측되고 있다. 다만 현재의 우리나라에서 신재생에너지의 여건이 불리한 것은 사실이며 이러한 여건을 극복하기 위한 노력이 필요하다는 점을 강조할 필요가 있다.

특히 우리나라 신재생에너지 발전비용에서 토지확보 비용의 비중이 높다는 것은 토지확보를 위한 민원이나 인허가 등 거래비용이 크다는 점을 의미한다. 이러한 여건을 돌파하기 위해서는 수용성을 갖춘 입지를 선제적으로 발굴하고 개발하는 등 기존의 신재생에너지 보급 및 개발방식을 혁신할 필요가 있다. 아울러 대규모 해상풍력 단지 등의 적극적인 보급이 필요한 한편 입지제약을 극복하는 미래기술의 개발도 속도감 있게 추진해야 할 것으로 보인다.

한편 NDC 상향안에 따라 적극적으로 비중을 줄여나가야 하는 석탄발전은 최대한 부드러운 전환을 유도하는 것을 목표로 삼아야 한다. 적극적인 감축을 추진하되 이 과정에서 좌초비용과 관련 지역산업이나 고용불안 등의 문제에 효과적인 대응을 하지 못한다면 불필요한 사회적 비용을 발생시키게 된다.

석탄발전의 적극적 축소를 위해서는 관련 정책의 강화가 필요할 것이다. 이러한 과정에서 발전 기회를 부여받지 못하거나 비용경쟁력을 점차 상실하는 석탄발전기가 점차 증가하게 될 것은 예상하기 어렵지 않다. 예를 들어, 현재 정부가 마련 중인 석탄발전 상한제가 본격화되면 NDC 목표의 달성 경로에 따라 발전 가능한 석탄발전량이 하락하게 되므로 공급가능 물량 대비 실제 가동되는 발전기의 양이 축소되는 결과를 낳게 된다. 따라서 적극적인 석탄발전 축소 정책에 직접적으로 영향을 받는 석탄발전소에 대한 퇴출 메커니즘을 조속히 마련해야 할 필요성이 높다고 생각된다. 구체적으로 적절한 보상체계를 마련하여 석탄발전소의 질서있는 퇴출을 추진할 필요가 있을 것이다.

이와 관련 우리나라보다 앞서 에너지 전환을 추진하면서 탈석탄 방안을 마련한 독일의 사례가 참고의 여지가 많다. 독일의 脫석탄특별위원회(Coal Exit Commission)는 독일정부 요청에 따라 탈석탄 이행을 위한 사회적 대화를 주관하고 관련 정책을 제안했다. 특히 석탄발전의 퇴출 시점을 정하고 역경매와 같은 경제적 메커니즘을 통해 효과적인 석탄 퇴출 경로를 구성할 수 있다는 것이 독일의 사례에서 잘 드러나고 있다.

산업 부문 NDC 이행을 위한 여건과 과제

우리나라 온실가스 배출량의 증감은 우리나라 주력산업인 제조업의 경기와 강한 연관성을 가지고 있다. 즉, 제조업의 성장은 제조업 직접 배출량의 증가를 유발했고 간접적으로는 제조업 부문 전력수요의 증가로 인한 발전 부문 배출량의 증가하는 형국이다. 특히 그간 우리나라는 경제위기나 침체가 발생할 때마다 제조업의 수출 확대 등으로 돌파해오면서 제조업이 성장을 주도했다. 이에 따라 구조적으로 온실가스 배출이 많은 제조업 온실가스 배출량이 증가하고 국가 온실가스 배출량도 증가하게 된 것이다.

근본적으로 우리나라 온실가스 배출량 증가가 제조업 경기와 상관관계가 높은 것은 제조업의 성장이 화석연료의 소비와 연결되기 때문이다. 제조업은 산업 및 기술의 특성상 화석연료 소비가 필수적이므로 제조업의 성장은 화석연료 소비와 연결되게 된다. 따라서 제조업의 저탄소화는 궁극적으로 제조업의 화석연료 소비를 전환하는 기술 및 정책이 핵심이라고 할 수 있다.

우리나라는 제조업이 총부가가치의 약 30%을 차지하는 제조업 중심의 경제구조가 지속되고 있어 온실가스 감축을 위한 여건이 상대적으로 불리하다. 다만, 우리나라 제조업의 에너지 효율이나 화석연료 소비의 탈동조화 경향을 검토해보면 긍정적인 면이 있는 것도 사실이다

그림 5는 우리나라 제조업 전반의 에너지 효율을 나타내는 에너지원단위를 도식화한 것이다. 우리나라 제조업의 에너지원단위(MJ/USD PPP 2015)는 2000년 대비 약 42% 개선돼 주요 선진국보다 빠르게 에너지 효율이 향상되는 추세를 보여주고 있다. 이는 동 기간 동안 우리나라 제조업의 에너지 효율 개선 노력이 적지 않았음을 보여주는 것이다.

한편, 우리나라 제조업은 연료전환도 점차 이루어지고 있는 것으로 보인다. 그림 6에서 보듯이 우리나라는 제조업 성장과 화석연료 공급 간에 탈동조화 추세가 강화되고 있다. 이것은 우선 제조업의 효율 개선의 효과와 제조업 내의 구조 변화 등 따른 결과인 것으로 해석할 수 있다. 그림 6에서 비교적 분명하게 나타나듯이 2000년대 이후부터는 제조업의 성장과 화석연료 소비 증감이 탈동조화 돼 제조업의 성장과 화석연료 소비의 성장률의 격차가 점차 확대되고 있는 것으로 나타나고 있다.

그러나 앞서 보여준 결과는 앞으로 온실가스 감축을 위한 추가적인 노력을 위해 높은 한계감축비용이 소요될 것임을 시사하고 있다. 2030년까지 NDC 달성을 위해 혁신적인 기술의 도입은 불가능한 상황에서 기존 시스템의 에너지 효율을 극대화하거나 적극적인 화석연료 대체의 노력이 필요하기 때문이다.

이러한 어려움을 극복하고 2030년 감축목표를 충실히 이행하기 위해서는 크게 두 방향의 노력이 필요해 보인다. 우선 기존 시스템 하에서 계속 감축 여력을 발굴하고 감축 노력을 강화해나가야 한다. 에너지 효율 개선과 저탄소 연료로의 전환을 지속적으로 추진할 필요가 있을 것이다. 한편, 탄소중립을 위한 혁신기술의 개발과 상용화에 적극적으로 나설 필요가 있다. 과감한 투자를 통해 저탄소 혁신에 나서서 혁신기술의 상용화에 이르는 시점을 앞당기기 위해 노력해야 한다. 이러한 과정에서 정부는 관련 제도를 정비하고 지원을 아끼지 않아야 한다.

결론

2030년 NDC의 상향안은 우리나라 경제에 도전적인 목표라는 것은 부인하기 힘들다. 그만큼 명확한 계획과 충실한 이행이 반드시 필요하다. 우선 2030년 목표에 이르는 충실한 로드맵이 작성될 필요가 있다. 이 로드맵은 감축경로 및 수단뿐만 아니라 여러 경제주체가 부담해야 하는 비용에 대해서 명확화하고 끊임없는 소통을 통해 비용의 분담에 대한 논의가 반영된 것이어야 한다.

정책적인 면에서 명시적이고 안정적인 탄소가격 체계가 감축 이행에 바탕이 돼야 한다. 탄소는 공짜가 아니라는 인식이 사회 전반에 확고하게 자리 잡아야 할 것이다. 그러나 명시적 탄소가격이 주는 신호만으로 자연스럽게 온실가스 감축이 이뤄진다는 환상은 버려야 한다. 탄소가격이 감축을 견인하는 요소라면 감축을 밀어주는 정책도 반드시 필요하다.

2030년 감축목표가 도전적 과제인 만큼 정부의 투자와 지원도 병행돼야 한다. NDC 상향안이 목표로 하는 2030년까지는 2050 탄소중립의 달성을 위한 가장 중요한 시기로 생각된다. 탄소중립의 달성을 위한 기반을 충실히 다져야 하는 시기이기 때문이다. 이러한 기반을 다지는 일은 과감한 투자로 이룰 수 있다. 앞서 논의한 전환 부문이나 산업 부문은 이러한 투자에서 핵심 부문이다. 탄소중립과 2030년 NDC를 달성하기 위해서는 에너지 부문은 과감한 투자를 통해 인프라 등 충실한 기반을 구축해 놓아야 하는 요소가 많다. 예를 들어, 전력망이나 수소공급 체계 등은 효과적 온실가스 감축을 위해 보강이나 새로 구축이 필요한 요소들이다. 이를 위해 현재 진행 중인 한국판 그린뉴딜의 연속선상에서 2020년대 후반 효과적인 온실가스 감축을 위한 그린뉴딜 2기도 적극적으로 고려해볼 필요가 있다.

이상준 에너지경제연구원 연구위원 keaj@kea.kr



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