신냉전과 신자원민족주의의 등장,
글로벌 에너지 공급망의 패러다임 변화까지
최근 고유가와 글로벌 에너지 공급망 교란의 시작은 러시아의 우크라이나 침공 이전인 지난해 봄으로 거슬러 올라간다. 코로나19 발생과 탄소중립 정책의 확산으로 전통 에너지에 대한 투자와 개발이 위축됨에 따라 에너지 공급여력은 크게 감소했던 반면, 2020년 말 북반구의 유난히 추웠던 겨울을 시작으로 세계 경제 활동이 차츰 재개되며 에너지 수요는 빠르게 증가했다. 글로벌 에너지 수요와 공급의 불균형이 심화되며 촉발된 고유가와 에너지 공급망 교란은 지난 2월 러시아가 우크라이나를 전격 침공하면서 극대화됐다. 개전과 동시에 배럴당 100달러를 돌파한 국제 유가는 현재까지도 여전히 고공 행진을 지속중이며, 향후 국제 에너지 시장의 변동성은 어느 때보다도 높아진 상황이다.
러시아와 우크라이나 전쟁은 국제 에너지시장의 불확실성을 심화시켰을 뿐 아니라 글로벌 에너지 공급망의 패러다임 전환을 가져왔다. 유럽은 러시아가 에너지수출을 무기화함에 따라 역내 에너지 안보 강화를 위해 에너지수입의 탈러시아를 선언했다. 유럽집행위원회(European Commission)는 지난 3월 8일 입법문서인 REPowerEU를 발표했다. 해당 문서의 주요 내용은 유럽의 러시아산 천연가스 수입량을 올해 말까지 평년의 1/3수준으로 낮추고 궁극적으로 2027년까지 러시아 의존도를 ‘제로’ 수준으로 낮추기 위한 이행 전략을 담고 있다. PNG로 공급받던 러시아산 가스를 미국 등 우방국으로부터의 LNG로 대체하겠다는 계획이다. 1990년대 이후 냉전 종식과 함께 세계화가 진행되는 동안 글로벌 에너지 공급망 형성의 기준이 됐던 경제논리가 이제는 안보논리로 변화하는 것이다. 향후 우호국들을 중심으로 에너지 협력체계가 강화됨에 따라 글로벌 에너지 공급망은 파편화되고 비우호국에 대해서는 배타적인 형태로 재편될 전망이다.
문제는 글로벌 공급망 재편 과정에서 공급망 교란의 주기는 더욱 잦아지고 불확실성의 폭은 더욱 확대될 것이라는 데 있다. 미국과 유럽 등 주요 에너지소비대국들은 탄소중립 달성을 위한 에너지전환 정책 추진을 가속화해 궁극적으로 에너지안보를 강화하겠다는 계획을 발표했다. 청정에너지 시스템 확산에 미온적이던 개발도상국들의 에너지전환에 대한 시선도 달라지기 시작했으며, 전 세계적으로 청정에너지 시스템으로의 이행을 위한 투자가 더욱 가속화 될 것으로 예상된다. 그러나 에너지전환 이행과정에서 여전히 필요로 하는 화석에너지에 대한 투자가 충분히 지속 될지는 미지수다. 궁극적으로 탄소중립이 에너지정책의 지향점이 된 상황에서 향후 10~20년을 바라보는 전통에너지에 대한 신규 투자는 위축될 수밖에 없기 때문이다. 글로벌 전통에너지의 수급은 당분간 타이트한 상황에 놓여있을 것으로 예상되며, 향후 글로벌 경기변동이나 이상기후의 발생 등 외부의 작은 충격에도 매우 취약해질 것으로 보인다.
2021년 잠정 통계에 따르면 우리나라 에너지 공급의 대외 의존도는 93%로 나타났다. 이는 국제 에너지 시장의 불확실성 확대가 대부분의 에너지를 수입에 의존하는 우리나라에게 에너지 안보 저하로 직결된다는 것을 의미한다. 우리나라도 2050년까지 청정에너지 시스템에 기반한 탄소 중립을 달성할 것을 목표로 하고 있기에 궁극적으로 에너지 자립도는 획기적으로 향상될 것으로 예상된다. 그렇지만 에너지전환 이행과정에서 국민경제를 지속적으로 성장시킬 수 있는 전통에너지의 안정적 공급이 보장될 때에만 에너지전환도 순조롭게 이행될 수 있다. 본고에서는 탄소 중립을 향한 에너지전환 이행기의 글로벌 에너지공급망 재편과 변동성 심화에 따른 국내 경제 영향을 최소화하고 국내 에너지시스템의 회복력(resilience)제고를 위한 중장기 대응전략을 제시하고자 한다.
국제 에너지가격 상승의 국내 영향
국제 에너지가격의 상승은 에너지수입의존도가 높은 우리 나라 무역수지의 악화요인으로 작용한다. 2015년 이후 우리나라의 총수입액 중 에너지수입액이 차지하는 비중은 평균 22%에 이른다. 특히 에너지는 필수재(必須財)이기 때문에 가격이 상승해도 수요의 감소는 제한적이기 때문에 국제 에너지가격이 상승할수록 수입액의 부담도 비례적으로 올라가게 된다. 올해 1분기 무역통계를 보면 수출액은 역대 1분기 최대인 1,728억 달러를 달성했으나, 국제 에너지가격 상승이 수출효과를 모두 상쇄하며 무역수지가 적자로 나타났다. 국제유가가 배럴당 100달러를 상회한 3월의 에너지수입액 상승분은 84억 7,000만 달러로 추정되는데 이는 1분기 전체 무역수지 적자규모인 50억 4,000만 달러를 크게 상회한다. 3월의 에너지가격수입 상승분이 올해 연말까 지 지속될 경우 연간 에너지 수입액 상승분은 700억 달러에 이를 것으로 추정되며, 이는 우리나라의 최근 5개년 무역 수지 평균 흑자규모인 556억 달러를 크게 상회한다. 현재의 고유가가 계속되면 금융위기 이후 처음으로 우리나라의 연간 무역수지가 적자를 기록할 가능성도 있는 것이다.
또한 국제유가 상승은 원자재가격을 상승시키고 에너지비용 증가를 유발해 궁극적으로 경제성장을 억제하는 요인으로 작용한다. 에너지경제연구원의 분석에 따르면 현재 배럴당 100달러 이상을 시현하고 있는 국제 유가가 연말까지 지속될 경우 국내 경제성장률은 -0.2%p 하락하는 반면 물가상승률은 약 1.3%p 상승하는 것으로 나타났다. 국내 석유제품가격은 1~2주의 시차를 두고 국제 석유제품가격에 연동돼 결정되기 때문에 국제유가 상승의 충격이 국내 물가에 그대로 반영된다. 국내 휘발유 가격은 2021년 11월 취해진 유류세 인하 조치에도 불구하고 3월 중순 이후 리터당 2,000원을 초과했다. 정부는 물가상승을 억제하기 위해 현행 20%의 유류세 인하 조치가 종료되는 4월 이후에도 인상 폭을 30%로 확대해 7월 말까지 연장할 계획을 발표했다.
국내 가스 가격도 국제유가에 직접적으로 영향을 받는다. 우리나라에서 도입하는 LNG 중 약 80%의 물량은 계약기간 10년 이상의 장기계약을 통해 도입되고 있으며, 장기계약 물량의 국내 도입단가는 통상 2~3개월 전의 국제유가에 연동돼 결정된다. 이는 장기계약의 특성상 미래 가격의 불확실성을 최소화하기 위해 가스의 대체재인 석유가격을 벤치마크 가격으로 사용하고 있기 때문이다. LNG 수입가격이 상승하면 이는 국내 도시가스 제조와 발전용 연료로 사용되는 천연가스 도매요금의 상승으로 이어지게 된다. 정부는 국내 LNG 원료비 인상요인을 최소화하기 위해 기존 2%이던 수입할당관세를 7월 말까지 면제하고 있다.
발전용 LNG요금의 인상은 전기요금의 인상 요인으로 연결된다. 통상적으로 국내 전력도매시장에서는 변동비가 가장 높은 LNG 발전기가 계통한계가격을 결정하는 구조다. 2021년 킬로와트아워(kwh)당 100원 이하에서 형성되던 계통한계가격은 최근 200원을 상회하고 있다. 정부는 국내 물가상승을 억제하기 위해 가스와 전력요금을 동결하거나 원료비 반영을 최소화함으로써 요금인상을 억제하고 있지만 국제 에너지가격 상승에 따른 도입비용의 증가분은 우리 경제 시스템의 한켠에 지속적으로 부채로 쌓이고 있으며 사태가 장기화 될수록 국내 경제의 부담도 커질 수밖에 없다.
단기 대응전략
단기 전략은 최근의 국제 에너지가격의 급등에 따른 우리 경제의 충격을 최소화하고 에너지 수급의 안정성을 확보하는데 정책의 초점을 맞추어야한다.
첫 번째 정책수단은 조세정책이다. 앞서 언급한 바와 같이 이미 정부가 시행하고 있는 유류세 할인이라든가 LNG 할당관세의 면제 등과 같은 세율할인 등을 통해 국내 에너지 가격 자체를 낮춤으로써 물가상승을 억제하고 국내 경제 충격을 최소화 할 수 있다. 이러한 조세정책은 시행 즉시 효과를 볼 수 있고 가격 자체를 인하시켜 경제 전체의 비용상승 효과를 억제할 수 있기 때문에 단기간에 취할 수 있는 매우 유용한 정책이다. 그러나 궁극적으로 정부의 세수(稅收) 감소를 야기하고 에너지가격 상승시기에 에너지소비를 증가시키는 등 부정적인 효과를 수반하므로 현재와 같이 이례적인 초고유가 상황이 지속되는 경우 제한적으로만 사용돼야 한다. 고유가 상황이 장기화 될 경우에는 일괄적인 유류세 할인 정책보다는 고유가에 더욱 취약한 화물차주, 소 상공인 및 저소득층의 실질적 부담이 경감될 수 있는 선별적 대책으로 점차 전환할 필요가 있다.
두 번째로 국내 LNG 중·장기 도입계약을 기반으로 한 LNG 수급안정성 확보전략이다. 유럽이 가스 수입의 탈러시아를 선언함에 따라 국제 LNG 공급이 유럽으로 집중되고 있으며, 이는 동북아시아의 LNG 수급을 더욱 타이트하게 할 전망이다. 다행히 국내 LNG 수입의 대부분은 장기계약을 통해 안정적으로 확보될 수 있으나 여전히 일부 물량은 국제 현물시장에서 매우 높은 비용을 지불하고 조달해야만 한다. 현재 체결되어 있는 중·장기계약의 추가구매 조항 등을 최대한 활용해 LNG 수요가 높아지는 올해 동절기가 도래하기 전에 국내 천연가스 재고를 충분히 확보하기 위한 다양한 전략 수립이 필요하다.
셋째, 기저발전설비의 이용률을 유연하게 조절함으로써 LNG 발전수요를 최소화해야 한다. 최근 수년간 원전과 석탄 발전량의 발전제약으로 LNG 소비가 빠르게 증가해 왔다. 국제 에너지가격의 고공행진이 지속될 경우 석탄화력 발전량 확대의 불가피함을 고려해, 전원(電源) 비중의 일시적 조정을 위한 범부처 협력이 필요하다.
마지막으로는 국내 수요관리를 강화함으로써 에너지 수요 자체를 낮춰야 한다. 특히 에너지 절약을 위한 수요관리 정책은 에너지원별로 다각화해 추진돼야 한다. 예를 들어, 석유수요 감소를 위해 대중교통 활성화를 통한 교통수요 절감 대책을 마련하고 국민의 자발적 참여를 위한 인센티브(소득공제 등) 제도를 마련할 수 있을 것이다. 그동안 에너지 위기 상황 발생 시에 정부가 주로 시행했던 차량 5부제 등과 같은 규제적 수요절감 정책은 국내 석유 수급 자체에 차질이 발생할 것으로 예상되는 시기에 한해 적용할 필요가 있다. 프랑스는 2019년 대중교통 이용 활성화를 위해 11세 미만은 대중교통을 무료로 하고 청소년에게는 50%를 할인해 주고 있으며, 20여 개 대기업을 중심으로 자전거를 이용한 출퇴근 직원에 대한 인센티브(25유로센트/km)를 지급하는 등 인센티브에 기반한 교통수요 관리 정책을 추진 중에 있다. 한국가스공사와 한국에너지공단은 도시가스를 사용하는 산업체 및 건물이 2~3월 도시가스 소비의 절약목표를 달성할 경우 인센티브를 지급하는 도시가스 수요절감 프로그램을 추진 중에 있다. 국제 LNG 수급이 더욱 타이트해 질 수 있을 것을 고려할 때 도시가스를 대량으로 사용하는 산업체를 중심으로 해당 프로그램을 연중으로 확대해 실시할 필요가 있다. 마지막으로 동하절기 실내온도 조절을 통한 전력 수요절감 정책의 추진이다. 특히 올해 하절기는 최근의 고유가($100/b이상) 상황이 발전시장에 본격 반영되는 시기로 냉방수요 절감을 통한 전력수요 억제가 매우 중요한 시기라 할 수 있다.
장기 대응전략
장기적으로는 더욱 잦아질 국제 에너지 시장의 교란에 대비해 외부적 공급충격에 대한 국내 경제·에너지시스템의 대응력과 회복력(resilience)을 제고할 수 있는 전략이 마련하는 초점을 맞춰야 한다.
첫째, 에너지효율향상 및 수요관리 정책의 정비가 필요하다. 특히 에너지효율 개선은 에너지 수요는 유지하지만 공급량을 줄임으로써 궁극적으로 수급안정성 강화에 기여한다. 대표적인 에너지효율향상 프로그램인 EERS(Energy Efficiency Resource Standard) 사업은 사업자의 투자비 회수 방안 미흡, 목표에 대한 패널티·인센티브 제도의 미비 등으로 2020년 이행률이 35%에 그쳤다. EERS 제도의 법률적 기반 정비를 통해 효율향상 조기 달성을 통한 위기 대응과 중·장기적 수요관리 역량을 확충하기 위한 전략이 필요하다. 도시가스 중심으로 설계돼 있는 에너지 수요관리 정책을 전 에너지원으로 다원화하고 구체화하는 것이다. 도시가스 수요는 계절성이 두드러지기 때문에 연중 에너지 수요를 절감하기에는 한계가 있으며, 특정 에너지원에 편중된 수요관리 정책은 다른 연료의 소비를 높일 가능성도 존재하기 때문이다.
둘째, 에너지 안보관점에서 발전설비 인프라에 대한 재검토가 필요하다. 국제 에너지가격이 고공행진을 지속하고 에너지 공급망의 불안정성이 높은 상황이 지속될 경우 국내 원전 설비를 안정적으로 운용하는 것은 국내 에너지공급의 안정성 제고에 도움이 될 수 있다. 또한 폐지가 예정된 석탄 화력 발전설비의 일부를 일정기간 기동가능 상태로 보존함으로써 에너지 공급 비상시 발전원으로 사용할 수 있도록 유지할 필요가 있다. 이를 위해 휴지보존 대상설비의 선정 방안, 설비 재가동에 따른 보상체계 등 전반적인 제도 운영 방안 수립이 필요하다.
셋째, 전력시장의 제도개선이다. 단기적으로는 급격한 물가 상승을 방지하기 위해 발전원가 인상요인을 전기소매요금에 반영하고 있지 않지만, 중장기적으로 원가 변동요인을 전기요금에 적기 반영해 에너지원간 상대가격 왜곡을 방지하고 국민들의 합리적인 전력소비를 유도해야 한다. 단, 전기 요금의 인상은 에너지 취약계층의 피해를 최소화하기 위한 대책마련과 함께 병행해서 이뤄져야 한다. 이를 위해 전력 산업기반기금 또는 배출권 유상할당 수입 등의 재원을 활용하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 또한 전력 도매시장의 정산체계를 개선할 부분이 있는지 점검해 요금 인상요인 자체를 최소화하는 노력이 선결돼야 한다. IEA가 제시한 바와 같이 전력도매가격 상한제 등을 통해 국제 에너지가격 급등 시 일부 발전사의 과다한 초과이익을 제한함으로써 소비자의 요금인상요인을 최소화하는 방안도 검토할 필요 가 있다.
넷째, 재생에너지 중심의 전력공급체계를 촉진함으로써 에너지 자립도를 향상시켜야 한다. 이를 위해 국내 전력공급시스템 내에서 재생에너지가 빠르게 화석에너지 발전을 대체할 수 있도록 전력계통의 인프라, 거버넌스, 제도 등 통합적 개선계획 수립이 시급하다. 현재 전력계통의 설비와 운영시스템은 경직성 발전원 중심으로 설계돼 재생에너지 발전비중 확대 시 계통의 신뢰도 하락과 불안정성이 우려되며 이는 재생에너지 확대의 가장 큰 걸림돌로 지적되고 있다. 이러한 문제점을 해소하기 위해 송배전망 보강, ESS나 DR과 같은 유연성자원의 확대, 효율적 계통운영을 위한 거버넌스의 확립 등이 필요하다. 특히 탄소중립을 위한 전원믹스에서 원전의 역할이 재정립될 경우 경직성 전원인 원전과 재생에너지의 안정적 연계를 위한 기술적, 제도적 연구가 시급하다.
마지막으로 청정에너지 시스템으로의 안정적 이행을 위한 해외수소 및 ‘핵심광물(critical mineral)’의 글로벌 공급망 확보전략이 필요하다. 국내 수소수요는 수소경제 인프라가 확충되는 2030년 이후 빠르게 증가할 것으로 예상되며, 국내 공급 체계 확보를 위해서는 해외수소의 안정적 도입을 위한 선제적인 글로벌 공급망 확보가 필요하다. 또한 풍력, 2차전지 등 친환경 에너지 생산의 필수 소재로 사용되는 소위 ‘녹색광물’은 지리적으로 특정국가에 편중돼 있어 자원 민족주의 현상이 두드러질 가능성이 매우 높다. 해외수소와 핵심광물 확보는 안정적인 에너지전환 이행을 가능하게 하며 궁극적으로 에너지자립도를 향상시킴으로써 국가 에너지 안보 제고에 크게 기여할 것이다.
이상열 에너지경제연구원 미래전략연구팀장 keaj@kea.kr
