박수영 국민의힘 의원은 지난해 산업통상자원중소벤처기업위원회 국정감사에서 서울은 지난해 4만 7,296GWh의 전기를 소비한데 비해 생산량은 5,344GWh 정도에 불과했다고 지적했다. 반면 부산은 전체 소비량이 2만 1,068GWh이지만 발전량은 4만 345GWh 정도로 지역별 불균형이 심각하다고 강조했다. 실제로 전력통계정보시스템에 따르면 2021년 기준 전력자립률이 강원권 182%, 대구·경북권 141%, 충청권 128.7% 등인 반면 수도권은 72%에 그친다. 서울은 11.3%에 불과하다. 이같은 현상은 지역간 불균형 의 문제로 지적되고 있다. 이에 지역별로 전기요금을 차등해야 한다는 지역별 전기요금제가 해결책으로 제 시되고 있다. 전기저널은 ‘지역별 전기요금제’를 주제로 간담회를 개최, 전문가들의 의견을 들어봤다. 이번 간담회에는 박명덕 에너지경제연구원 전력정책연구팀장, 정연제 서울과학기술대학교 교수, 설홍수 경북연구원 미래전략연구실장이 참여했다.

이슈1. 전기 생산 및 소비를 두고 지역간 불균형 문제가 심각한가?

설홍수 : 2021년 기준 국내 발전설비 규모는 138.5GW로 지역별 발전설비 규모는 충남, 경기, 경북, 인천, 전남 등의 순이다. 대규모 전력을 생산하는 대형발전기는 대부분 동서남해안 해안가에 집중되어 있다. 원자력발전소는 비수도권에만 입지하고, 화석연료 중심의 기력발전설비는 비수도권이 수도권에 비해 4.9배 더 많다.

국내 판매전력량은 533.4TWh이며, 특·광역시 비중은 31%, 광역도 비중은 69%이다. 수도권 비중은 38.6%에 이르는데, 지난 20년간 연평균 증가율은 비수도권보다 높다.

지역별 전력 생산과 소비 비율을 나타내는 지표가 전력자립도이다. 전력자립도는 지역별 발전량을 소비량으로 나눈 백분율로 전력자립도가 100%를 넘으면 발전량보다 소비량이 더 많음을 나타낸다. 전력자립도가 100%가 넘는 광역자치단체는 경북, 부산, 전남, 경남, 충남, 강원, 인천 등 7개로 인천을 제외하고는 모두 비수도권지역이다. 

서울의 전력자립도는 제일 낮은 대전 다음이며, 경기도는 60.1% 정도이다. 서울의 전력소비량은 발전량보다 8.9배 더 많다. 비수도권에서는 대전이 53.5배, 광주 13.9배, 충북 12.9배 정도이다.

2021년 기준 수도권의 전력 공급능력은 발전을 통해 71.8%를, 외부를 통한 융통전력으로 28.1%를 공급한다. 제9차 전력수급기본계획을 보면 수도권은 2034년 발전을 통해 63.8%, 융통전력을 통해 36.2%를 공급해 외부 의존적인 전력공급 현상이 심화될 것으로 전망하고 있다.

박명덕 : 2021년 한국전력통계 기준으로 수도권(서울,인천,경기)의 발전비중은 25.7% 이며 소비량(판매량)은 전국 판매량의 38.6%를 기록하고 있어 지역발전량에 비해 보다 높은 소비량을 보이고 있는 것이 사실이다.

특히 서울과 경기 지역에서 발전량 대비 높은 판매량 비중을 기록하고 있는데 서울과 경기지역 각각 발전량 비중은 전체에서 0.9%, 14.3% 수준인 반면 판매량 비중은 8.9%, 25%로 높은 수준의 차이를 보인다고 볼 수 있다.

정연제 : 서울, 경기 등 수도권의 전력 소비 비중은 38.6%(2021년 기준)를 차지하나 발전설비가 부족해 해당 지역에서의 전력 자급률이 낮은 상황이다. 특히 전력수요가 집중된 지역에 대규모 수요가 추가로 들어올 경우 송전선로나 발전설비가 추가로 필요하나 국민 수용성 저하로 인해, 과거처럼 양적 확대가 어려운 상황이며 이에 따라 전력수요를 분산화하는 것이 중요한 과제로 등장하고 있다.

이슈2. ‘발전소주변지역지원에관한법률’에 따른 이중 특혜 논란은?

박명덕 : 지역별로 요금이 차등되는 근본적인 원인을 가장 단순하게 표현해보자면 수요지역과 발전설비의 근접성이라고 할 수 있다. 발전설비가 인근에 위치한 지역과 원거리에 위치한 지역 간의 공급비용 격차가 발생할 수 있기 때문이다. 발주법에서 주변지역을 지원하는 것 역시 발전설비와의 근접성에 따른 것이기 때문에 간접적으로나마 요금의 차등요소를 반영하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 지역별 전기요금제가 실시될 경우 이미 발전설비에 대한 근접성은 요금제도에 반영되고 있기 때문에 발주법의 필요성에 대한 근거는 점차 사라질 것이다.

설홍수 : 법률에 의거 발전소 주변지역을 위한 지원사업은 주변지역 개발과 주민 복리를 증진하기 위해 시행하는 기본지원 사업(소득증대, 공공ㆍ사회복지, 육영, 주민복지, 기업유치 등), 발전소가 건설 중이거나 건설이 예정된 주변지역과 그 특별자치도·시·군 및 자치구 지역에 대해 시행하는 특별지원사업 등이 있다. 이러한 지원사업은 발전소 건설에 따른 지역피해에 대한 지원이다.

대형 발전소가 있는 지역은 지역별 전기요금제１）가 시행되면 전기요금 인하 혜택을 기대할 수 있을 것이다. 그러므로 이중 특혜 가능성을 제기할 수 있다. 발전소 주변지역은 법률상 반경 5km 내로 규정하기는 하나 지역별 전기요금제 적용 지역과 중첩되기 때문일 것이다. 그러나 발전소 반경 5km 이내 지역은 인구 밀도가 낮아 특혜 대상 규모가 작다고 할 수 있다. 또한 발전소 주변지역의 위험성으로 신규 투자가 적어 낙후지역으로 분류된다. 오히려 낙후된 발전소주변지역 활성화를 위해 지원이 더 필요한 실정이다. 따라서 제도 시행에 따른 발전소 주변지역의 이중 특혜 문제는 대상지역 범위와 해당 지역 낙후성을 고려할 때 사회적 수용이 가능하리라 판단된다.

정연제 : 최근 발전설비가 많이 위치한 지자체를 중심으로 지역별 전기요금제의 필요성을 이야기하고 있다. 지자체들이 제시하는 논리 중 대표적인 것은 지역 내 대규모 발전설비로 인해 지역 주민들이 피해를 보고 있으므로, 이에 대한 보상 차원에서 전기요금 할인이 필요하다는 것이다. 하지만 현재 발주법에 따라 발전소가 위치한 주변 지역에 대해서는 지원금을 지급하고 있다는 사실을 감안하면, 단순히 발전소가 있기 때문에 전기요금을 할인해 줘야 한다는 논리는 다소 문제가 있는 것으로 보인다.

또한 원자력 및 화력 발전에 대해서는 지역자원시설세(원자력 kWh당 1원, 화력 kWh당 0.3원)를 부과하고 있다. 지역자원시설세는 해당 지역 내 발전소로 인해 발생하는 외부불경제 즉, 사회적 비용을 가격에 반영하기 위해 도입된 것이다. 따라서 일부 지자체에서 주장하는 것처럼 발전소 입지에 따른 피해를 보상하기 위한 제도적 장치는 다수 마련되어 있다고 봐야 할 것이며, 이러한 상황에서 같은 이유를 들어 전기요금 할인을 주장하는 것은 바람직하지 않은 것으로 판단된다.

이슈3. 분산에너지특별법에 지역별 전기요금제가 포함되어 있다. 분산에너지와 지역별 전기요금제가 상관성이 있는가?

설홍수 : ‘분산에너지 활성화 특별법안’은 분산에너지 확대 및 활성화를 목적으로 한다. 탄소중립을 달성하고, 중앙 중심에서 지역 중심의 분산발전을 위해 신재생에너지 등 분산에너지의 활성화가 중요하기 때문이다. 지역별 전기요금제는 이러한 분산에너지의 확대와 활성화에 기여할 수 있다. 우리나라 발전소는 영호남, 영동, 서해안지역에 밀집되어 있고, 재생에너지는 남부지역으로 편중되어 있다. 탄소중립정책에 따라 재생에너지를 포함한 청정전력 공급이 필수적이고 전국적 확산이 필요하다.

지역별 전기요금제는 지역에 가격신호를 제공해 청정전력 발전소 입지의 분산을 유도할 수 있다. 지역 가격신호가 효과적으로 전달되면 발전사업자는 가격이 높은 입지에 투자하고, 수용가는 낮은 곳으로 이전해 지역적 전력수급 불일치 현상을 해소하는 효과를 발생시킬 수 있다. 또한 지역 간 전력수급 불일치로 인한 계통비용을 비용유발자가 부담하게되므로 지역 간 교차보조 현상을 완화시킨다.

현재 화력 발전사업자의 용량요금을 지역차등계수 또는 송전손실계수로 지역 차등을 부여하지만 발전사업자 입지 선택에 유의한 영향을 미치지는 못한다. 재생에너지는 RPS 제도 아래 REC 수익금에 의존하므로 지역 가격신호가 전달되지 못하고 있다. 재생에너지 입지가 남부지역으로 계속 편중된다면 계통 영향, 신규망 투자 측면 등에서 탄소중립 정책 효과를 기대하기 어려울 것이다. 지역별 전기요금제는 발전소 분산에 따른 주민수용성을 높일 수 있다. 청정전력 발전소가 전기요금을 낮출 수 있다면 지역의 발전소 입지를 반대하지 않을 것이다.

박명덕 : 발전설비에서 원거리에 위치한 전력수요지는 인근지역에 비해 높은 요금을 지불하게 될 것이며 자연스럽게 해당 수요지 인근의 분산에너지 발전설비 수용성을 높이게 될 것이다. 발전사업자 역시 수요지 인근에 발전설비를 구축할 경우 보다 높은 수익을 기대할 수 있기 때문에 분산에너지가 활성화 될 수 있을 것이다.

정연제 : 지난 2월 더불어민주당 홍정민 의원이 밝힌 자료에 따르면, 한전은 경기 일산에 위치한 킨텍스 제3전시장, CJ라이브시티 T1 부지 등에서 필요로 하는 전력공급이 최소 2029년까지는 불가능하다고 통보한 바 있다. 이는 수도권 지역으로 전력을 공급할 송전선로의 건설이 지연되고 있는 것과 연관성이 큰 것으로 보인다. 이처럼 이미 전력수요가 집중된 지역에 신규 수요가 발생할 경우 계통포화로 인해 전력공급이 제대로 이뤄지지 않는 상황이 계속 발생할 것으로 보인다. 따라서 신규 대규모 전력수요를 계통제약이 발전소 인근으로 유도하는 것이 필요하며, 이러한 입지 신호를 제공하기 위해 필요한 것이 지역별 전기요금제다. 여기서 중요한 것은 발전소 인근 지역을 대상으로 무조건 전기요금을 할인해 주는 것은 취지와 맞지 않다는 점이다. 발전소 인근 지역이라 할지라도 계통 여건이 좋지 않아 신규 전력수요가 들어오기 힘든 지역이 있기 때문이다.

일부 지자체에서 주장하는 것처럼, 단지 발전소가 해당 지역내에 있다는 이유만으로 전기요금을 할인해 주는 것은 전력수요의 분산화 유도라는 당초 목적은 달성하지 못할 위험이 있다. 따라서 향후 지역별 차등요금제 설계는 신중하게 접근할 필요가 있다.

이슈4. 배전 비용에 따른 차등 문제는?

박명덕 : 수요자(또는 가구)별 배전비용은 전력수요처가 집중되어 있는 수도권 및 도시지역이 상대적으로 사용처가 넓게 분산되어 있는 지방에 비해 낮을 것으로 생각된다. 따라서 전력판매사업자는 각 지역별로 발생하는 송·배전비용을 반영해 요금제도를 설계하게 될 것이다. 이렇게 되면 배전망을 통해 공급되는 일반용과 주택용의 배전비용은 송전 비용과 달리 수도권 및 도시지역이 지방에 비해 저렴할 가능성이 높다. 따라서 정확하게 추산해봐야 하겠지만 송·배전비용의 차등이 모두 반영될 경우 일반용과 주택용의 지역별 요금 차이 수준은 생각보다 크지 않을 수도 있다.

정연제 : 송전 비용 뿐만 아니라 배전 비용을 고려해 차등요금제를 설계한다면, 발전소 주변 지역의 전기요금이 타 지역과 차이가 없거나 오히려 올라갈 가능성을 배제할 수 없다. 망 요금제를 합리적으로 설계하는 것도 중요한 작업이 될 수 있으나, 전기요금 총괄원가 중에서 송전과 배전 비용이 차지하는 비중이 상대적으로 적다는 것을 고려한다면 망 요금제 개편만으로는 전력수요의 분산화를 유도하는 것에는 한계가 있을 것으로 생각된다.

이슈5. 지역별 전기요금제를 시행하게 되면 발전소가 없는 충청북도, 수도권 지역 주민들의 전기요금이 인상될 것이다. 민원 해결을 할 수 있는가?

설홍수 : 지역별 전기요금제를 시행하게 되면 전력 생산은 적고 소비가 많은, 즉 전력자립률이 낮은 지역의 전기요금 인상이 불가피할 것이다. 이는 원인자부담원칙에 따라 어느 정도 정당성을 가진다고 볼 수 있다. 전력자립률이 낮은 지역으로 전력을 공급하기 위해 매우 많은 비용이 들기 때문이다. 반대하는 입장에서는 우리나라 총괄전기요금 구성 상 송전비용 비중이 크지 않고, 배전비용을 고려한다면 지역별로 차이가 크지 않을 것이라고 주장한다. 이러한 주장은 경제적 비용만을 고려하고 사회적 비용을 간과하기 때문이다. 전력 생산 및 송전 관련 정확한 사회적 비용을 산정하기는 쉽지 않지만 지역에서는 현실적으로 엄청난 규모의 사회적 비용을 지불하고 있다. 예컨대 고압송전선 건설은 대략 10년 정도의 기간을 설정한다. 이는 주변지역 민원 해결에 소요되는 시간으로 볼 수 있다.

건설 추진 과정에서 갈등 문제는 비용으로 산정하기 어렵다. 이러한 갈등은 발전소 건설 및 운영에도 적용된다. 원자력발전소의 경우 사고위험비용, 안전규제비용, 입지갈등비용, 재정지원비용 등과 미래세대가 지불할 유산가치 손실비용까지 고려한다면 엄청난 비용을 안고 있다고 할 수 있다. 

지역별 전기요금제 시행으로 일부 지역 전기요금 인상폭이 어느 정도인지, 지역 간 차이는 어느 정도인지는 지역별 정확한 원가 산정에 따라 정해질 것이다. 새로운 제도의 시행은 모두를 만족시킬 수는 없다. 또한 지역별 전기요금제는 지역을 구분하므로 지역 간 제도 수용성이 다를 수 있다.

그러므로 제도 시행 전 지역별 전기요금제에 대한 필요성과 당위성에 대한 홍보와 공론화 과정이 필요할 것이다. 탄소중립을 위해 청정전력 확대와 에너지효율이 중요하며, 이를 위해 청정전력 생산 및 송전 비용에 대한 합리적인 지역별 배분이 필요함을 국민들이 인식하는 과정이 요구된다.

박명덕 : 국내 대규모 발전 및 송전설비는 국가적 관점에서 수급계획을 통해 입지가 결정되어왔기 때문에 지역주민의 의견은 상대적으로 반영도가 낮았다. 따라서 수요지 인근에 발전설비가 없는 것이 전적으로 해당지역의 책임이라고만 볼 수는 없을 것이며 이런 이유로 일반용과 주택용의 수용성은 매우 낮을 것으로 예상할 수 있다. 그러나 최근 발전 및 송전설비의 지역수용성은 과거에 비하면 비교할 수 없을 정도로 낮은 수준이기 때문에 수도권의 수요 집중도가 높아지는 것은 결코 바람직한 현상이 아니다.

결론적으로는 국내 전력소비 중 약 50% 수준을 차지하고, 고압전력을 송전단에서 공급받는 산업용 전력에 대해 먼저 차등요금제를 시행해 점차 비수도권으로 수요이전을 유도하는 것이 바람직 할 것이다. 이는 지역균형발전의 개념과도 상당부문 궤를 같이하는 것이기 때문에 지역주민들의 수용성도 높을 것으로 예상할 수 있다.

정연제 : 우리나라에서 지역별 전기요금제가 어떤 방식으로 도입될지 구체적인 설계안이 나오지 않은 상황이므로 대답하기가 어려운 부분이 있다. 한 가지 확실한 것은 단순히 발전소 유무에 따라 전기요금이 차등 적용되는 구조로 적용되서는 안 될 것이다. 어떤 방식을 사용하든, 지역별로 전기요금이 인상되는 지역과 인하되는 지역이 존재할 수밖에 없다. 만약 그 차이가 크지 않다면 현재와 같이 전국 단일 요금을 적용하고, 계통제약이 크게 문제되는 지역에 한해서만 별도의 조치를 취하는 것도 좋을 것이라 생각된다.

이슈6. 지역별 전기요금제 도입 시 발전소 입지 선정에는 도움이 될 수 있겠지만 최근 재생에너지 확대로 심각한 문제로 지적되고 있는 송전선로 건설과는 무관하지 않나?

박명덕 : 이는 수요가 적은 지역 내에 발전량 조절이 어려운 경직성 전원인 원자력이 큰 용량으로 자리 잡고 있고, 여기에 마침 해당지역의 광질이 좋아 태양광 발전이 집중되어 발생되는 현상으로 보여진다. 재생에너지 발전이 수요가 높고 발전설비가 미비한 수도권 지역에 집중됐다면 현재 발생되는 문제보다는 상당히 작은 수준의 계통부담이 발생했을 것으로 예상된다. 따라서 장기적으로는 인근지역에 발전설비가 없어 전기요금 부담이 대도시에 과중될 경우 경우 비용절감을 위해 재생에너지 발전을 도입할 유인이 제공될 수 있다.

또한 화석연료를 사용하는 발전설비가 감소할수록 수요지 입장에서는 인근지역에 발전설비가 없어 요금부담이 증가할 가능성이 발생하기 때문에 해당지역의 재생에너지 발전 수요가 증가할 수 있을 것이다.

설홍수 : 지역별 전기요금제는 대규모 송전선 건설을 지양하고 지역별 송배전체계 구축에 기여할 것이다. 전력공급에 여유가 있는 지역 중심으로 전력소비가 많은, 예컨대 데이터센터가 입지하게 되면 전국적 전력계통에 미치는 영향을 최소화할 수 있다. 현재 데이터센터의 문제는 전력공급역량이 부족한 서울 등 수도권을 중심으로 집중이 이루어져 전력계통에 부담을 지우고 송배전망을 추가 건설하게 한다는 점이다.

지역별 전기요금제를 통해 지역별로 전력수급을 이룰 수 있는 일종의 전력 ‘지산지소(地産地消)’를 그려볼 수 있다. 이를 통해 장거리 대규모 송전선로 건설 필요성을 낮추고 이로 인한 지역 피해, 갈등을 줄이게 된다. 신재생에너지 중심의 전력 생산 계획과 지역 간 융통 최소화 등 지역별(권역별) 수급 균형을 이루는 전력망을 구축할 수 있다. 더 나아가 전력산업 구조 개편을 통해 지역별 배전체계를 확립하는데 기여할 수 있다.

정연제 : 지역별 전기요금제는 발전소 입지보다는 신규 수요의 입지 선정에 영향을 주는 방식으로 설계하는 것이 타당할 것으로 보인다. 송배전 비용을 고려해 지역별 차등요금제를 설계하는 것은 우리나라 현실에서는 효과가 없을 것으로 보이며, 지역별한계가격(LMP) 도입 등 도매시장 개편과 연계해 진행하는 것이 바람직할 것으로 사료된다.

정리=이훈 기자 hoon@kea.kr