기획재정부가 에너지 분야 기능조정을 조만간 발표할 예정 인 가운데, 전력 분야에서도 경쟁과 효율성을 높이는 방향 으로 일부 변화가 있을 것으로 전망된다 . 특히 지난 2010년 한국개발연구원(KDI)이 산업통상자원부 의 의뢰로 연구한 용역에서 제시했던 바람직한 전력산업구 조에 관한 내용들이 이번에는 어떤 식으로든 반될 것이란 의견이 지배적이다 . 당시 KDI의 연구용역에서는 ▲정책 기능 강화 ▲시장제도 개선 ▲계통운 조정 ▲발전경쟁 유지 ▲판매경쟁 도입 ▲
한수원의 지위 ▲화력발전사 규모 등 7가지 방안에 대한 대 안을 제시한 바 있다 . 하지만 당시 정부는 이 중 양수발전기를 화력 5사에서 한수 원으로 이관하는 것과 화력발전 5사를 시장형 공기업으로 지정하는 것만 정책에 반하고, 나머지 대안에 대해서는 향후 다시 모색하는 것으로 마무리한 바 있다 . 기획재정부는 6년이 흐른 지금 그동안 달라진 대내외 환경 을 고려해 에너지 분야의 기능조정을 추진 중이어서 어떤 내 용들이 이번 조정안에 담길지에 대해 업계의 관심이 커지고
발전산업의 위기와 기회! 발전사 통합론 대두의 배경과 전망
있다 . 특히 화력발전사들은 현행 5사 체제에서 3사 또는 2사 체제로 개편될지 여부에 촉각을 곤두세우고 있다 .
발전 5사 체제의 출범
2001년 전력산업에 경쟁이 필요하다는 논리로 발전회사가 한전에서 분할됐다. 전력산업 구조개편 추진 당시, 한전과 자문사는 발전부문의 분할원칙으로 공정경쟁 측면, 상업적 측면, 기술적 측면, 재무적 측면 등을 고려해 5~7개사로 분 할하되, 시장점유율, 전원구성, 지역적 설비 배분이 균등하 도록 했다 . 이런 원칙에 따라 기저(석탄), 중간(국내탄, 중유, LNG, 기 력), 첨두(복합화력, 양수) 설비를 화력5사에 비교적 균등하 게 배분했다 . 다만 수도권 지역의 특정 회사 집중을 완화하 기 위해 동일한 부지에 소재함에도 불구하고 서인천 1,2단 계와 3,4단계를 서인천복합과 신인천복합으로 분할했다 . 하지만 5개 발전회사는 매각을 전제로 분할 됐기 때문에 매 각 1순위던 남동발전에는 신규 발전부지가 확보된 흥 화력이 배치됐고, 매각 최후 순위로 거론됐던 중부발전에 는 가장 노후화된 인천, 서울, 서천화력 등의 발전소가 배분 돼 15년이 흐른 지금은 발전사별로 전원믹스가 다소 달라지 게 됐다.
발전경쟁 도입 15년 무엇이 달라졌나
많은 전문가들은 발전경쟁이 도입된 후 일부 성과가 있었지
만, 구조개편 당시의 정책 목표 달성은 이루지 못한 것으로 평가하고 있다 . KDI 연구용역에서도 발전경쟁을 통해 연료 구매비용 절감 과 건설단가 단축, 발전기 이용률 향상 등 효율성이 상당히 향상된 것으로 평가했다 . 다만 연료 운송·재고관리, 건설인력, R&D 측면에서는 일부 비효율이 존재했다는 점은 한계로 지적했다 . 다른 보고서에서는 전력거래소와 한전 간 계통운 이원화 로 공급안정성이 저해돼 9.15 순환정전 같은 사고가 발생했 고, 전력수급기본계획이 발전설비 건설을 강제하지 못해 상 시적 수급불안이 초래됐다는 평가를 하고 있다 . 가장 평가가 엇갈리는 부분은 연료구매 비용 문제다 . KDI는 유연탄은 일반상품과 달리 대량구매시 물량할인이 불확실 하고, 가격협상력은 시황에 의존해 위험 분산과 연료비 절 감을 위한 경쟁유인 측면에서 개별구매가 유리하다는 분석 을 내놨다 . 발전회사 분할 이전에 한전은 일본 구매가격의 90.6%에 연료를 구매했지만, 분할 이후 발전5사는 저가탄 사용 확대 등 비용절감 노력을 통해 평균 구매가격을 일본 의 85.1% 수준으로 낮췄다는 설명이다 . 하지만 다른 보고서에서는 연료구매에 있어 오히려 구매협 상력이 약화됐다는 평가를 하고 있다 . 똑같은 업무를 5군데 서 하다 보니 인력 운에 있어서도 비효율이 초래됐고, 쓸데 없는 경쟁으로 연료트레이딩 회사에 끌려 다니는 일이 잦아 졌다는 것이다 .
발전사 재통합론의 배경
화력발전 5사 체제로 분할 된지 15년이 지난 지금 발전산업 은 예전과 상황이 많이 달라진 게 사실이다 . 우선 설비용량 이 15년 전에 비해 2배 이상 늘어났다 . 2001년 4월 당시 총 발 전설비용량은 4900만kW지만, 2015년말 기준 9765만kW 으로 늘어났다 . 또 전력거래 참여회원도 40배 이상 증가했 다 . 올 2월 기준으로 한수원과 5개 발전사 등 공공의 비중이 73.9%에 달한다 . 이 중 한수원이 약 27% 정도의 설비용량비중을 차지하고, 화력발전사별로도 각각 10% 내외의 비중을 보이고 있다 . 하 지만 점차 민간발전의 비중이 높아져 향후 6~7년 후면 대부 분 화력발전사들의 설비용량 비중은 6~7% 정도로 하락할 것이라는 전망이다 . 특히 온실가스 감축 목표 달성과 공급과잉 등 의 여파로 노후화된 발전소는 계속해서 폐지 되는 반면, 신규 발전소 건설은 어려워지면서 향후 매출 감소가 불가피한 상황이다 . 발전사들의 개별 생존이 어려워질 수 있다는 얘기다 . 더욱이 온실가스 감축은 국가적인 과제로 부상하고 있는데 발전사별 전원믹스가 달라 이를 적절히 조절할 필요가 있다 는 지적도 나오고 있다 . 특히 남동발전의 경우 석탄화력 비 중이 전체 설비용량의 80% 이상을 차지하는 반면, 남부발전 은 반대로 석탄화력 비중이 40%대에 불과하다 . 그 결과 현 전력시장제도 하에서는 남동발전의 수익률이 훨 씬 높지만, 향후 전력시장제도가 바뀔 경우 재무상황이 어 떻게 달라질 지는 매우 불확실하다
화력발전 2~3사 체제로 재편시의 장단점
KDI의 연구보고서에 따르면 우선 연료 및 자재 구매비용
의 경우 화력3사든 5사 체제든 큰 차이가 없는 것으로 분 석됐다. 그동안 국회는 국정감사에서 여러 차례 연료 및 자재의 통합 구매에 따른 구매비용 절감이 필요하다고 제시했지만, 연료 의 통합구매와 개별구매의 장단점을 둘러싼 논쟁은 별 의미 가 없는 것으로 나타났다 . 개별구매의 경우 구매자간 경쟁을 통한 구매비 절감, 저열 량탄 사용 확대(혼소비율 확대)를 통한 구매비 절감, 개별사 간 상이한 구매전략과 구매시점으로 시황 변화에 따른 위 험 분산, 연료시장 변동성이 큰 경우 유리하다. 발전 분할 이 후 일본 대비 구매비용 절감 효과가 크다는 점이 이를 뒷받 침한다. 반면 도입물량의 분산에 따른 구매력과 가격 협상력의 약화, 운송비용 및 재고관리비용 증 가, 연료 분야 인력분산에 따른 전문성 결여, 과도한 구매단가 경쟁으로 인한 수급불안 가 능성 등은 개별구매의 단점으로 지적된다 . 그러나 KDI 연구결과에 따르면 대량구매에 따른 물량할인과 통합구매에 따른 가격협상력 제고의 효과 는 불확실한 것으로 나타났다 . 반면 개별구매를 통한 위험 분산은 효율적인 연료구입에 중요한 요소여서 통합구매에 비해 개별구매가 우월한 것으로 분석됐다 . 해외시장 진출의 경우도 화력발전사업은 원자력과 달리 전 세계적으로 시장이 넓고 프로젝트 형태도 다양해 통합 추진 할 필요성은 낮은 것으로 분석됐다 . 하지만 규모의 경제 차 원에서는 5사보다는 3사 체제가 바람직한 것으로 전망됐다 . 또 기후변화 대응 측면에서 녹색전력기술 R&D를 효과적으 로 수행하기 위해서는 3사 체제나 통합기구 신설이 바람직 하다 . 현행 화력5사 체제에서는 장기 투자력 확보가 곤란해 IGCC, CCS 등 기후변화 대응을 위한 핵심 기술개발에 어려
움이 존재할 가능성이 커 규모의 경제성 확보를 위한 대형화 가 필요하다는 지적이다 .
발전사 통합 방향과 가능성
현재 검토되고 있는 화력발전 3사 체제는 크게 3가지다. 우 선 지역별로 묶는 것이다. 이 방식은 통합 과정에서 지자체 의 반발을 최소화할 수 있는 장점이 있는 반면, 회사 규모나 전원믹스를 적절히 배분할 수 있을지에 대해서는 의문이다. 두 번째는 연료별로 개편하는 것이다. 가스전문 1개사, 석탄 전문 2개사 등의 체제로 개편하는 방식이다. 이 방식은 해외 진출을 고려할 때 적합하지만, 국내 전력시장제도를 완전 개편하지 않을 경우 회사 간 재무균형에 문제가 발생할 소 지가 크다. 마지막으로 현재와 같은 전원별 믹스 방식이다 . 기저와 첨두 의 전원믹스를 최우선으로 하는 분할 방식으로, 실질적인 경쟁 효과 측면에서 가장 적합하지만, 흡수·통합되는 지자 체와 지역주민들의 반발이 예상된다 . 3가지 방안 모두 논란의 여지가 많아 화력발전 5사의 통합 이 당장 현실화될 가능성은 매우 낮다 . 특히 본사 이전으로 지역경제 활성화와 일자리 창출 등에 기대가 큰 지자체와 주민들 입장에서는 본사가 다른 지역으 로 흡수 통합될 경우 향후 엄청난 갈등이 초래될 수도 있다 . 또 통합 과정에서 인력 구조조정도 불가피하기 때문에 노조
등 직원들의 반발도 무시할 수 없는 요소다 . 따라서 기재부는 이번 에너지 기능조정에서 우선적으로 인 근에 위치해 있거나 일부 설비를 같이 사용하는 발전소에 대한 통합을 추진하고 있는 것으로 알려지고 있다 . 현재 발전소 통합이 논의되고 있는 발전소는 서부발전의 서 인천발전본부와 남부발전의 신인천발전본부, 남동발전의 여수본부와 동서발전의 호남화력발전처, 동서발전의 울산 화력본부와 남부발전의 남화력 등 6곳이다 . 특히 동일 부 지 내에 위치한 서인천발전본부와 신인천발전본부는 이미 감사원 지적에 따라 2011년부터 발전소를 공동으로 운해 오고 있는 상황이어서 향후 통합은 불가피해 보인다. 하지만 이에 대해 전력전문가들은 다소 부정적인 견해를 피 력하고 있다 . 당초 이 두 발전소를 분할한 이유가 수도권 지역 의 특정 회사 집중을 완화하기 위해서고, 통합을 통해 얻 을 수 있는 이익은 그다지 크지 않기 때문이란 이유에서다 . 오히려 서부발전이든 남부발전 한 회사로 통합될 경우 직원 들 간의 갈등만 커지고, 재무균형과 사업소 균형이 깨지는 부작용이 클 것으로 예상되고 있다 . 또 발전사 통합 역시 단순히 5개를 2~3개로 합치는 것은 별 의미가 없다는 게 전문가들의 견해다. 우선적으로 연료와 건설 등 특수 기능만을 통합하여 운해 보는 것도 하나의 방법일 수 있다 . 또 이를 토대로 향후 전원믹스를 고려해 완 전히 재편하는 게 바람직하다는 주장도 제기되고 있다 .
