넷미터링(Net Energy Metering : 이하 NEM)은 소비자가 신재생 발전설비로 전력을 직접 생산 및 소비하고 남은 전기를 전력회사에 판매할 수 있게 하는 제도로, 신재생 확대 정책의 일환으로 미국에서 최초 도입되었다. 그리고 현재는 기후변화 대응 및 경기 침체 상황과 맞물려 세계 52개국이 채택하고 있으며, 전체 신재생에너지 발전설비의 약 16%를 지원하는 주된 글로벌 신재생에너지 정책으로 자리매김하였다. 그러나 최근 가장 먼저 도입하여 주된 신재생에너지 정책으로 넷미터링을 광범위하게 시행하고 있는 미국에서 넷미터링 제도 유지를 두고 전력시장의 참여자들 사이에서 찬반의 논쟁이 발생하고 있다. 특히, 넷미터링 관련 논쟁이 넷미터링 제도가 도입된 배경과 밀접한 관련성을 갖고, 향후 신재생 발전설비 확산에 따라 논란이 더욱 가속화될 것으로 전망하고 있어, 많은 국가들이 미국에서 발생된 넷미터링 논쟁과 이에 대한 정책적 대응방안에 관심을 갖고 있다. 한국도 미국의 넷미터링과 유사한 요금상계거래 제도를 2005년 4월 도입하여 현재까지 운영하고 있다. 그리고 제도에 대한 참여 대상의 범위 및 판매허용 수준이 정부의 소규모 신재생 보급 및 프로슈머 확산 정책에 따라 지속적으로 확대되고 있는 실정이다. 따라서, 한국도 미국의 넷미터링 관련 논란으로부터 완전 자유로울 수 없을 것으로 사료된다. 이에 본 기고에서는 넷미터링 제도에 대한 간략한 소개와 함께, 최근 미국에서 발생된 넷미터링 논란의 주요 쟁점들과, 이에 대응하여 어떠한 제도의 변화가 진행되고 있는지 州별 정책 변화에 대해 중점적으로 살펴보고자 한다.
2. 넷미터링 제도 개요 및 도입 현황
가. 개요
넷미터링은 전설한 바와 같이, 소규모 신재생 발전설비 보유 고객이 전력을 생산 및 소비하고 남은 전기를 전력회사에 판매할 수 있게 하는 제도로, 신재생 발전설비의 높은 초기 설치비용과 자가발전 전력의 저장이 곤란하다는 특성을 해소하기 위한 방안으로 도입되었다. 고객의 전기 생산 및 소비 시점이 불일치하더라도 넷미터링 참여 고객은 전력사로부터 수전한 전기 소비량에서 자가발전으로 소비하고 남은 생산량을 전력량 자체로 상쇄할 수 있다. 즉, 넷미터링은 참여 고객이 신재생 발전 전력에 대한 일종의 ‘가상 저장고’를 보유하는 것과 같은 역할을 제공하여, 잉여전력을 전력회사에 소매요금으로 판매할 수 있게 함으로써 신재생 발전 설비 투자자가 전기요금의 절감을 통해 투자수익률을 제고시킬 수 있도록 한다.
나. 도입 현황
미국은 2016년 5월 기준으로 콜롬비아 특구를 포함해 42개 州에서 넷미터링을 시행 중이며, 총 75개의 프로그램이 운영되고 있다. 이 프로그램들은 각각 州별로 상이한 신재생에너지 정책 및 넷미터링 정책에 따라 다르게 운영되며, 州 정부, 지자체, 전력회사 등 넷미터링 주관기관도 지역별로 차이를 보인다. 넷미터링 프로그램의 설계와 운영은 주요 참여대상 설비의 유형과 용량, 수용가능 분산전원의 용량 상한, 잉여전력에 대한 보상기준 및 REC 소유권의 설정 방법 등에 따라 각각 다르게 적용된다. 이는 지역별 신재생 발전 환경과 전력회사의 기술적 제약 등에 기인하며, 넷미터링 논란과 대응방안을 주로 살피고자 하는 본 기고문에서는 자세한 소개를 생략하도록 한다. 특히, 넷미터링은 미국 시장 내 태양광 발전설비의 증가를 견인하며, 신재생에너지 발전시장을 확산시키는 핵심 유인책으로 평가 받고 있다. 2015년에만 7,260MW가 신설되면서 미국 내 누적 태양광 발전 설비용량은 총 25.6GWF를 초과하였으며, 주택용 태양광 발전 설비용량의 경우 전년 대비 66% 급증한 2,099MW로 급격한 증가세를 보이는 것으로 나타났다. 이러한 측면은 넷미터링 참여 고객의 증가 추이를 통해서도 찾아 볼 수 있는데, 전체 넷미터링 참여 고객(약 48.2만호) 중 태양광 발전설비를 보유한 고객이 약 98%(약47.4만호)를 차지하였으며, 이 가운데 주택용 고객이 약 47.3만호로 약 90%의 비중을 갖는 것으로 나타났다. 현재 넷미터링 참여 고객은 2009년 이후 매년 약 50%씩 증가하여 2015년 이미 100만호를 초과한 것으로 추정되고 있다. 이러한 넷미터링 참여를 통한 태양광 발전설비의 급속한 확산은 넷미터링 관련 논란의 원인으로 작용하게 되는데, 이를 통해 나타나는 주요 논란들에 대해 다음 장에서 자세히 살펴보도록 하겠다.
가. 논란의 배경
태양광 발전설비의 급속한 확산과 관련 기술의 발전으로 투자자들의 경제성이 향상되면서, 전력회사, 넷미터링 참여 고객과 비참여 고객 간에 경제적 측면에서의 형평성 문제가 대두되기 시작하였다. 관련 논란은 크게 신재생 발전전력의 보상기준(상계요금)에 대한 적정성, 고객간 교차보조, 분산전원 계통연계에 따른 유틸리티의 부담 증가로 나타나는데, 이러한 문제가 최근 공론화 되면서 제도의 변경 및 종료와 같은 정책 변화를 가져오고 있다.
1) 보상기준(상계 요금)의 적정성
제도와 관련된 첫번째 논란은 신재생 발전의 보상기준이 되는 상계 요금이 적정한가에 대한 의문에서 발생되었다. 이는 넷미터링에 대한 고객 참여 증가가 신재생 발전설비의 단가 하락을 유인시킨 반면, 신재생 전력 보상이 소매요금 수준으로 책정되어 과도한 보상이 이루어지고 있다는 점에 근거하여 논쟁이 되고 있다. 이와 관련하여, GTM 보고서에서는 태양광의 설치단가 하락으로 자가발전 비용이 전기요금을 하회하는 지역이 2015년 이미 20개 州에 달하며, 2020년에는 42개 州로 증가할 것이 예측되고 있어, 현재의 넷미터링 제도에서의 보상 기준이 과하다는 주장을 뒷받침 하고 있다. 특히 캘리포니아州의 경우, 주택용 태양광 설비로 자가발전하는데 소요되는 비용이 소매요금 대비 약 40% 저렴한 것으로 분석되었다. 이러한 쟁점은 초기 신재생 확산을 촉진하기 위하여 보조수단으로 도입한 넷미터링 제도가 향후에도 정책으로 유효한지에 대한 근본적인 논란을 제시하고 있다는 점에서 유의미하다 볼 수 있다.
2) 타 고객으로의 비용 전가
두 번째 논란은 넷미터링 참여 고객이 증가하면서 전력회사가 참여 고객에게 소모하는 계통관련 비용이 제도 비참여고객으로 이전되는 교차 보조 문제가 발생하였다는 것이다. 넷미터링 참여 고객은 수전 및 역송전의 양방향 서비스를 이용하므로 계통이용에 대한 비용부담이 더욱 크다. 그러나 소비 전력을 생산된 잉여전력으로 전력량 상계하게 되면서 제도 참여 고객이 실제 계통이용 수준에 비해 오히려 비용을 적게 부담하거나 부담하지 않는 무임승차의 문제1)가 발생하고 있다. 이와 관련하여, 캘리포니아 공공 유틸리티 규제 위원회(California Public Utilities Commission)는 캘리포니아에서 넷미터링 비참여 고객이 2020년까지 매년 지불해야할 추가 비용이 11억 달러에 이르는 것으로 분석하고 있다. 또, 워싱턴 D.C의 전력회사인 Potomac이 수행한 분석 결과에서도 제도 비참여 고객 대비 넷미터링 고객이 약 77달러의 송배전 서비스 비용을 회피할 수 있는 것으로 나타나 넷미터링 제도 하에서 시장 왜곡 현상이 발생하고 있다는 주장에 힘을 싣고 있다. 더불어, 교차 보조에 대한 논쟁에는 저소득 계층이 상위계층을 지원하는 제도로써 넷미터링이 작용될 수 있다는 점이 문제로 함께 지적되고 있다. 실제 美입법교류협회(American Legislative Exchange Council)는 넷미터링 참여 고객의 평균 가계소득이 91,210만 달러로 州 전체 평균 소득인 54,293만 달러 대비 약 68% 높게 나타났다고 밝혔다. 이들은 저소득계층일수록 가계지출 중 에너지 비용의 부담이 크기 때문에 이러한 문제의 파급효과가 예상보다 더 클 수 있다는 우려를 제시하고 있다.
마지막 쟁점은 역송전력의 보상기준으로 소매요금이 적용되면서, 제도 참여 고객 수의 증가에 따라 전력회사의 비용부담이 증가되고 있다는 것이다. 넷미터링의 보상정책에 따라, 전력회사는 참여 고객의 신재생 발전 전력을 해당 전력의 가치와 상관없이 소매요금으로 구매하도록 강제하고 있다. 그리고 적용되는 소매가격은 전력 도매시장의 평균 가격 대비 약 2~6배 비싼 것으로 나타나고 있다.2)전기의 소매요금에는 발전 비용과 함께 전력공급 서비스를 위한 설비구축, 운영, 유지 및 보수 등의 비용도 포함되어 있다. 전력회사의 비용 부담에 대한 문제를 해결해야 한다고 주장하는 측면에서는 이러한 소매 및 도매가격의 구성 요인 차이가 신재생 전력의 보상단가로 소매요금 적용하는 것에 대한 경제적 형평성의 문제를 야기시킨다고 주장하고 있다. 특히, 이들은 넷미터링 제도 시행으로 신재생 발전고객이 증가하면서 전력회사의 매출은 감소한 반면에 신재생 발전과의 연계망 구축과 계통 망 유지·보수 등에 관한 비용은 더욱 증가하고 있어 전력회사가 향후 부담해야하는 비용은 더 커질 것이라고 예측하고 있다. 이와 관련하여, 애리조나州 최대 전력회사인 Arizona Public Service Company는 넷미터링 고객에게 제공하는 전력서비스에 대한 비용 회수율이 일반적 서비스 제공에 대한 비용 회수 수준과 비교하여 지나치게 낮다는 평가 보고서를 제시하기도 하였다. 이 보고서에 따르면 전력 공급비용 대비 넷미터링 고객의 실제 지불 비용은 36%에 불가한 것으로 나타났다.
4. 제도 변경의 추이
앞서 서술한 넷미터링 제도와 관련한 논란들이 제기되고 공론화되면서, 다수의 州에서 제도 개선을 위한 변화들이 나타나고 있다. 2015년에만 미국 내 27개 州에서 넷미터링제도의 변경을 추진하였으며, 정책 개선의 결과들 또한 매우 다양하게 나타나고 있다. 본 장에서는 지면상의 한계로, 이와 같은 제도 변화의 유형을 크게 기존 체제에서의 보상 기준 변경과 신재생 발전에 대한 평가기준의 변화로 나누어 살펴보았다.
1) 보상단가 완화 및 추가 비용 부과
먼저 보상기준의 변경에서는 경제적 비형평성을 완화하기위하여 전력회사의 잉여전력 구입단가를 인하하는 방안이 가장 큰 비중(22%)을 차지하였다. 이와 관련하여, 캘리포니아, 네바다, 애리조나 州 등에서는 보상요금 기준에 대한 개정을 완료한 바 있다. 그리고 2015년 발생된 제도 변경에는 이 외에도 계통연계 넷미터링 용량을 상향 조정하고, 유(有)자격 설비용량의 상한을 증가하거나 REC 인증서에 대한 소유권 이전 가능성을 제고시키기 위한 조치들이 포함되었다. 그리고 전력회사들은 넷미터링의 보상기준에 대한 형평성을 제고를 목적으로 넷미터링 고객의 고정요금 인상 및 태양광 발전설비 보유 고객에게만 적용하는 전용 요금의 부과 등을 제안하고 있다. 관련하여 전력회사들은 넷미터링 고객에게 부과되는 고정요금과 수요요금3)의 인상, 송전망 추가 및 유지·보수비용 등을 반영하여 태양광 발전 설비 보유 고객에게만 개별적으로 부과하는 추가요금 및 대기요금의 채택을 각 州별 규제위원회에 제안하였다.
2) Value of Solar (VOS) Tariff로 평가 기준 대체
넷미터링의 경제적 비형평성 문제를 완화시키기 위한 방법으로 신재생 발전 전력의 보상기준을 기존의 요금체계가 아닌 분산형 태양광 전원의 가치로 환산해 적용하는 방안이 일부 州에서 채택되었다. 이 VOS 기준은 태양광 발전설비가 유틸리티의 신규 발전설비 구축을 대체하는데 대한 가치 보상의 개념이며, 일반적으로 태양광 발전 설비가 계통에 연계되면서 전력계통에 발생하는 혜택 및 비용 항목을 구체적으로 나열하고 이를 화폐적 가치로 환산하는 방법으로 추산된다. 여기에는 전력회사의 신규 발전설비 구축에 대한 회피용, 이산화탄소 감축 대응, 계통연계 및 송배전 서비스 비용 등이 모두 포함된다. 그러나 VOS 요금 기준의 경우, 항목별 가치 산정의 기준이 모호하여, 관점에 따라 매우 상이한 결과가 도출될 수 있다는 한계점이 존재한다. 실제 애리조나 州에서 진행된 2개의 VOS 가치 산정 연구에서 상당한 값의 차이가 나타나는 것으로 확인되었다. 애리조나州 유틸리티에서 주관한 연구는 태양광 전원의 순 가치가 전력 소매단가보다 4달러/1kW 낮은 것으로 나타났으나, 태양광 산업 단체에서 주관한 연구에서는 태양광 전원의 순 가치가 전력 소매단가보다 21달러/1kW 높은 것으로 나타났다. 이와 같은 괴리가 태양광 전원의 환경 및 사회적 가치 등 정성적인 항목에서 발생하는 것으로 지적되었다. 그러나 VOS에 따른 요금 산정을 보다 공정하고 정확하게 측정하여, 모든 고객이 서비스 가치에 대응한 공정한 비용을 지불하게 한다는 점에서 장점을 가지고 있다. 또, 넷미터링을 폐지하거나 지나치게 낮은 가격으로 보상하는 경우에 비하여, 고객의 투자비 회수기간이 단축되고 에너지 효율성을 제고시킬 수 있다는 점 등에서 넷미터링에 대한 대안으로 다수 고려되고 있다.
3)수요요금(Demand charge)은 고객의 최대수요 규모에 따라 부과되며, 주로 일반용, 산업용 고객에 적용된다.
미국은 넷미터링을 최초 도입한 국가로, 제도 시행 이후 현재 다수의 문제점들이 공론화되고 있으나 여전히 넷미터링 제도가 가장 광범위하게 진행되고 있다. 여기에 신재생에너지 성장을 위한 정부의 정책적 지원은 신재생 발전 비중 목표를 고려할 때 향후에도 지속될 것으로 전망하고 있다. 그러나 초기 넷미터링 제도의 목적이 신재생 발전 사업의 경제성을 제고시켜 신재생 전원의 비중을 확대시키는데 있었다면, 최근에는 신재생 발전에 대한 모든 이해관계자의 수익구조를 고려함으로써 신재생 발전에 대한 자발적 참여로 신재생 시장을 형성하는데 목적이 있다고 보여 진다. 그러한 관점에서 볼 때 넷미터링 제도에 대한 논란은 아직 끝나지 않았으며, 이제 막 시작되었다고 볼 수도 있다. 우리나라에서도 신재생에너지에 대한 필요성을 공감하고 있으며, 시장 규모도 점차 확대될 전망이다. 이에 국내 신재생에너지에 대한 장기적인 비전 수립과 안정적인 정착 등을 위하여, 미국의 넷미터링 논란에 대한 시사점을 도출하고 향후 정책적 변화의 추이를 지속적으로 모니터링하는 것이 필요할 것이다.
참고문헌
1) ALEC, ‘Reforming Net Metering’, 2014.
2) Büro F, ‘Regulatory Trends in Renewable Energy Self-Supply’, 2016.
3) DOE, ‘Net Metering’, 2014.
4) DSIREUSA 홈페이지(www.dsireusa.org).
5) EIA 홈페이지(www.eia.gov).
6) Forum of Regulators, ‘Evolving net-metering model regulation for rooftop based solar PV projects’, 2013.
7) GTM Research, ‘U.S. Residentail Solar Economic Outlook 2016-2020’, 2016.
8) NCCETS, ‘The 50 State of Solar’, 2016.
9) NESEMC, ‘Top Solar Policies’, 2015.
10) 미네소타 州정부 홈페이지(www.mn.gov), MN-VOS-Methodology-Final5) KEMRI전력경제경영Issue, 미국의 AMI전환 현황 및 전환 우수사례(2015)
