에너지산업 구조전환 위해선 전력시장·급전방식 변화 필요
‘에너지산업의 구조전환’ 토론회 열려, 경제성 위주 급전방식 개편 필요성 공감

에너지산업의 구조전환을 위해선 전력시장의 경제성 우선의 급전 방식 변화가 필요하다는 주장이 나왔다. 지난달 24일 서울 국회의원회관에서 ‘에너지산업의 구조전환’을 주제로 열린 토론회에서 참석자들은 파리협정 발효로 인해 “국내외 에너지정책과 산업은 중대한 변화의 기로를 마주하고 있다”며 경제성을 논리로 원자력발전과 석탄화력발전에 의존하는 정부정책기조의 변화를 위해선 가격으로 발전원을 통제하는 급전원칙이 바뀌어야 한다고 입을 모았다. 이날 토론회에 참석한 김경수 의원(더불어민주당, 경남 김해시을)은 “가격으로 발전원을 통제하기 때문에 전력수급상황에 여유가 있는 현재와 같은 시장상황에서는 LNG나 신재생에너지 발전은 가격경쟁력 부재로 정부의 적극적인 지원 없이는 계속해서 어려움을 겪고, 원전과 석탄화력은 상대적인 초과수익을 얻을 가능성이 높다”며 “현재 우리나라의 전원믹스와 시장상황을 고려할 때 경제급전의 원칙이 제대로 실현되고 있는지도 의문”이라고 비판했다. 김 의원은 전력도매시장 뿐만 아니라 전력산업 구조 개편 논의를 면밀하고 냉정히 다시 고려할 필요가 있다는 의견도 제시했다. 그는 “현재 운용중인 변동비반영시장, 전력도매시장은 전력산업 구조개편 과정에서 과도기적으로 도입된 제도로 당초 전력산업구조개편은 도매시장과 판매시장에 대한 완전한 개방을 염두에 두고 추진됐지만 사회적 합의에 이르지 못해 중단된 채 기형적인 구조로 15년간 지속되고 있다”며 “완전한 판매시장 개방에서부터 국가 독점체계로의 회귀까지 제한없는 논의의 범위를 갖고 이뤄져야 한다”고 지적했다. 조배숙 의원(국민의당, 전북 익산시을)은 안전성과 환경문제를 고려한 전력구매 원칙을 법제화해야 한다는 주장을 펼쳤다. 조 의원은 “발전원별 구매 우선순위를 결정할 때 경제성 뿐만 아니라 국민안전과 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토해 전력을 구매할 수 있도록 하는 내용의 법제화가 필요하다. 장병완 산자위원장이 관련법을 발의했지만 반대에 부딪혀 통과가 어려운 상황”이라고 전했다. 안병옥 기후변화행동연구소 소장도 “경제성 중심의 전원 평가를 환경성과 수용성을 고려한 ‘환경급전’으로 제도화할 필요가 있다”고 말했다. 신재생에너지 활성화를 위해 전력판매시장의 민간개방을 고려해야한다는 주장도 제기됐다. 발전부문에서 상당부분 민영화가 이뤄진 상황에서 민간의 신재생에너지에 대한 수요 증가와 전력소비 효율화를 견인하기 위해선 에너지 정책 전환 차원에서 전력산업의 부분적 민영화가 필요하다는 진단이다. 이날 발제한 김기식 더미래연구소 소장은 “태양광 등 민간이 생산한 소규모 전기를 판매할 수 있도록 전력판매시장의 민간 개방을 적극적으로 고려해야한다”며 “전력산업의 공공성은 전기요금책정에 대한 공공적 통제장치 마련이나 지배구조상 견제장치 마련 등을 통해 담보할 수 있다”고 밝혔다. 이날 토론회에서 논의된 내용을 정리했다.



우리나라 전력소비량 증가의 원인은 여러 가지가 있겠지만 경제 수준이 비슷한 다른 나라와 비교하면 가장 큰 원인은 값싼 전기료라고 분석된다. 평균 전력소비와 피크 소비 차이에 격차 벌어지고 있는 점도 주목할 필요가 있다. 전력다소비의 주범은 산업이라는 진단이다. OECD 평균은 산업용 전기 비중은 30%대지만 우리나라는 50%대로 산업용 비중이점점 커지고 있다. 특히 일부 대기업에 전력소비가 매우 집중돼 있다. 15개 대기업이 소비하는 전력량이 5,000만 가구 전력소비량보다 많다. 가장 많이 소비하는 현대제철은 국내 전력소비량의 2%를 상회한다. 값싼 전기료 때문에 전기로 방식 제철산업이 유지되고 있다는 말이 나올 정도로 산업 가격경쟁력을 유지하기 위해 값싼 전기료 정책을 고수하고 있다고 비판해도 과언이 아니다. 15개 기업이 낮은 전기요금으로 얻는 혜택은 연간 2조5,000여억 원에 이른다. 공급중심의 정책도 문제다. 발전설비를 증가시키겠다는 계획을 세웠지만 석탄화력발전을 늘리는 것은 한계가 있다. 정부는 이미 2014년 에기본을 세우면서 정책 문제점을 지적받았지만 레토릭일뿐이고 공급위주의 경제정책을 계속 n유지하고 있다. 발전설비용량과 발전량의 괴리에 주목해야 한다, 원전과 석탄은 풀가동하고 있는 반면 LNG나 신재생은 용량에 비해 발전가동률이 매우 떨어져 있다. LNG만 제대로 가동해도 원전, 화력 없이 전력수요를 감당할 수 있을 것으로 본다. 신재생에너지를 저장했다가 판매할 수 있도록 하는 시장이 열려야만 스마트그리드나 신재생에너지 분야 산업적 수요나개인적 수요를 창출할 수 있다. 송배전분야는 한전의 독점적 분야 이뤄져야 한다고 생각하지만 전력판매시장은 부분적인 민간시장 개방을 통해 시장의 자극제가 필요하다. 이를 통해 에너지신산업을 활성화해야한다.



산업부문의 온실가스 감축 부담을 줄이기 위해서는 발전부문 등 다른 부문의 감축 수준을 국가 감축 목표수준과 같거나 더 높아야 한다. 하지만 7차 전력수급계획상 원전신규 건설조차 안전에 대한 우려와 지역 수용성 때문에 현실화가 어려울 것이란 전망이 있기 때문에 기존 원전 확대 계획의 수정을 전제로 전력믹스와 온실가스 감축 계획을 수립할 필요가 있다. 온실가스 배출량과 미세먼지 감소를 목적으로 상대적으로 경제성이 떨어지는 가스발전의 가동률을 높이기 위해선 석탄 제한 발전을 반영하는 전력거래 운영 방식의 변화와 중장기적 세제개편이 필요하다. 특히 원전 비중 줄이면서 재생에너지 발전량 목표를 상향 조정할 경우 전기요금 개편과 보다 적극적인 재생에너지 보급 정책이 있어야 한다. 세계적으로 에너지부문 온실가스 감축을 위해 재생에너지 비중을 공격적으로 높이고 있지만 국내에서는 별 변화가 보이지 않고 있다. 국내 발전부문 재생에너지 목표를 2배로
높이는 것은 과거에 비해 비용부담은 적고, 에너지 안보 강화, 온실가스 감축, 지역경제 활성화 등에는 도움이 된다. 또 재생에너지 산업과 에너지신산업의 동반성장도 촉진할 수 있다.



전력산업의 다양한 문제들은 비정상적인 전력산업 구조에 기인한다. 전력산업의 정책방향을 결정하기 위해서는 전력산업구조개편에 대한 면밀하고 냉정한 평가가 필요하다. 현재 운용중인 변동비반영시장, 전력도매시장은 전력산업구조개편 과정에서 과도기적으로 도입된 제도로써 제도 도입 당시에도 일시적으로 사용할 것으로 예상한 불완전한 제도다. 당초에 전력산업 구조개편은 도매시장과 판매시장에 대한 완전한 개방을 염두에 두고 추진됐지만 사회적 합의에 이르지 못해 중단된 채 기형적인 구조로 15년간 지속되고 있다. 전력도매시장에서 가격결정은 경제급전의 원칙에 따라 결정된다고 하지만 현재 우리나라의 전원믹스와 시장상황을 고려할 때 경제급전의 원칙이 제대로 실현되고 있는지 의문이다. 가격으로 발전원을 통제하기 때문에 전력수급상황에 여유가 있는 현재와 같은 시장상황에서는 LNG나 신재생에너지 발전은 가격경쟁력 부재로 정부의 적극적인 지원 없이는 계속해서 어려움을 겪을 가능성 높다. 원전과 석탄화력은 상대적인 초과수익을 얻을 것이다. 물론 전력판매시장 개방 시 대표적 망산업으로 대규모 설비투자가 수반될 개연성이높은 전기판매시장이 자칫 일부 대기업에게 독점 또는 과점될 수 있다는 우려 있다. 도매 경쟁과 소매 독점이라는 이중적 구조가 가져오는 문제점과 수요관리 위주의 정책변화와 적정수준의 수요예측 등 정책환경의 변화, 정책의 패러다임 자체를 바꿔 낼 정도의 변수가 존재하는 상황에서 전력정책의 미래를 위해 현재 멈춰진 전력산업구조개편의 현황을 면밀히 분석하는 작업이 선행돼야 한다. 지금까지 정부 정책에 대한 논의는 대부분 목표나 지향점을 설정하고 그 추진방법과 방향에 대한 타당성을 확보하기 위한 요식행위에 지나지 않았음에 대한 반성도 필요하다. 전력산업 구조에 대한 재논의는 이러한 관점에서 출발해 완전한 판매시장 개방에서부터 국가 독점체계로의 회귀까지 제한없는 논의의 범위를 갖고 이뤄져야 한다. 다만 2017년은 어느 때보다 정치적 혼란이 높을 것으로 예상된다. 이같은 상황에서 제대로된 전력수급기본계획, 온실가스 로드맵 등 주요한 에너지정책이 제대로 된 소통과 토론, 사회적 합의의 과정을 거쳐 수립되기 어려울 가능성이 높은만큼 주요 정책의 수립과 확정 과정을 연기하는 것이 타당하다.



낮은 전기요금에 기초한 공급중심의 정책은 2014년 이전에는 수요관리 실패와 비정상적인 수요 급증, 공급 불안정의 악순환을 낳았다. 2014년 이후에는 원전·석탄화력발전소의 다수 건설로 인해 잉여설비가 생겼고 재정손실을 불러왔다. 최근 3년간 전력수요 증가율이 연평균 1.2% 수준인 데 반해 7차전력수급계획은 연평균 2.2%의 증가를 예측하고 있다는 점으로 보면 현재 잉여설비에 따른 재정손실이 지속될 우려가 있다. 전력수요의 과다 예측이 현실화된 것이다. 초과예비력이 10%만 돼도 약 30조원의 사회적 비용손실이 있다는 연구가 있는데 올 여름 기록적인 폭염에도 최대수요 공급예비율은 8.5%를 기록했다. 대규모 설비의 편중된 집중은 수용성 문제는 물론 계통사고 위험성을 내포하고 있다. 석탄은 온실가스 배출 증가, 미세먼지 문제로, 원전은 방폐장과 지진으로 인한 안전성 문제로 지속이 불투명한 상황이다. 이런상황에서 전력정책은 발전원별 가격에 탄소세, 핵연료세, 송전비용 등을 현실화한 환경과 사회적 비용을 반영해야 한다. 경제성 중심의 전원 평가가 환경성과 수용성을 고려한 ‘환경급전’으로 제도화가 필요하다. 수요예측 문제는 전망기관과 모델을 다변화하고 시나리오를 여러개 수립하는 ‘개방형 복수 시나리오’의 도입을 검토해 해결을 모색할 필요가 있다. 계절별·시간대별 차등요금제, 최대피크요금제 등 수요관리형 요금제를 확대하고 효율향상의무화제도를 도입하는 등 수요관리를 바탕으로 한 효율혁명을 정책의 최우선 순위로 설정하는 것도 검토해야한다.



전기요금 누진제 개선은 일단 긍정적으로 평가한다. 산업용 전기요금 인상 문제는 조금 아쉽다. 전기요금 문제에서 가장 중요한 문제는 국민들이 직접 내는 전기요금이 어떻게 산정되고 원가가 얼마인지 모른다는 데 있다. 전기요금에 대한 투명한 원가 공개 없이는 그 어떤 전기요금 체계도 국민들을 제대로 설득할 수 없다. 전력다소비 기업의 산업용 전기요금 체계에 대한 전면적인 재검토도 필요하다. 전력의 효율적 수요관리를 위해서는 일반 가정을 대상으로 한 징벌적 가정용 전기요금 누진제를 통한 절전 강요가 아니라 전력다소비 기업의 수요관리가 더욱 중요하다. 전력은 수요에 맞춰 공급설비가 결정되는만큼 전력정책은 전력과소비를 억제하고 효율적인 수요관리에서 시작돼야한다. 하지만 정부는 소극적 절전 캠페인 외에는 전력수요관리를사실상 방치하고 있고 민간에서 개발된 다양한 수요관리시스템에 대한 적극적 활용방안도 마련하지 않고 있다. 안전성, 환경문제를 고려한 전력구매 원칙을 법제화하는 것도 필요하다. 현재 많은 발전기 중에 어떤 발전기를 사용해 전력을 생산할지 여부는 전력거래소가 결정하고 전력거래소는 원칙적으로 경제성을 우선순위로 연료비가 낮은 발전기부터 급전지시를 내리고 있다. 발전원별 구매 우선순위를 결정할 때 경제성 뿐만 아니라 국민안전과 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토해 전력을 구매할 수 있도록하는 내용의 법제화가 필요하다. 산업부 산하에 있는 전기위원회의 독립성 확보도 시급하다. 전기위원회는 전기요금을 책정하는 전기이용약관 심의를 담당하고 전기사업 허가 취소 등 전력산업의 규제기관인데 정부 산하에 속해 있다. 규제기관의 독립성보다 산업부 정책의 대리역할이 크다. 결국 산업부가 진흥과 규제 모두를 담당하고 있어 정부 조직 운영체계와도 맞지 않으며 전력산업에 대한 효과적 규제도 이뤄지지 않고 있다.