국내에서 에너지 빈곤이 사회적 문제로 인식되며 기본적인 에너지 소비를 보장하기 위한 에너지 복지의 역할이 중요해지고 있다. 2005년 단전가구의 촛불사용이 화재로 이어지는 사건을 계기로 에너지 취약계층이 사회적으로 주목받기 시작했고, 2006년 에너지기본법이 제정되며 에너지 빈곤과 복지가 처음으로 개념화됐다. 같은해 에너지 복지 사업을 운영하는 에너지재단이 설립됐으며, 정부, 지자체, 에너지공급자 등 여러 주체가 복지사업을 추진하기 시작했다. 최근 COVID-19 팬데믹 후 물가상승에 따른 실질소득 하락이 소비자 후생을 하락시킨 가운데, 러시아-우크라이나 전쟁 등 공급망 위기에 따라 연료가격이 급등하고 기후변화 대응으로 탄소중립 추진이 가속화되면서 에너지 요금상승에 따른 소비자 보호 및 에너지 빈곤 문제 해결이 시급하고 중요한 문제로 부각되고 있다.

특히 탄소배출 저감 정책의 핵심은 탄소 비용의 내부화를 통해 에너지 가격을 상승시켜 소비자에겐 에너지절약, 공급자에겐 무탄소 전원으로의 전환을 유도하는 것으로, 이는 저소득층에게 구조적으로 취약한 환경을 조성할 수 있다. 국내 에너지 복지 정책은 점차 중요성이 강조되고 있으나, 아직은 주요 선진국에 비해 산발적이고 중복적으로 운영되며 복지 사각지대가 발생하는 등한계점이 존재해 재정립의 필요성이 제기되고 있다. 또한 에너지를 공급하는 주요 공기업들은 최근 요금 정상화가 지연되고 있어 손실이 발생하는 상황에서 복지요금할인이 적자부담을 더욱 가중해 복지체계 변화를 요구하는 목소리가 높아지고 있다.

이 연구는 먼저, 에너지 기본권, 에너지 빈곤, 복지의 개념을 정립한 후, 국내외 에너지 복지 관련 법, 빈곤 기준, 복지 정책들을 비교·분석해 국내 에너지 복지 정책의 개선 방향을 검토했다. 에너지 기본권이 정부의 지원 근거와 기본원칙일 수 있다고 보고 해외 국가들이 에너지 복지 관련 법 체계에서 이를 반영했는지를 살펴보고, 지원 대상을 식별할 에너지 빈곤의 기준을 국제기준과비교하고자 했다. 또한 해외 에너지 복지 정책을 조사하며 주체, 대상, 사업 종류, 재원확보 방안으로 구분해 정리하고, 이를 바탕으로 향후 복지 수요의 증가를 고려해 국내 복지 정책의 개선 방향을 도출했다.

사회적 기본권과 에너지 기본권의 등장

에너지 기본권을 이해하기 위해선 먼저 사회적 기본권을 파악할 필요가 있다. 사회적 기본권은 19세기 자유주의적 법치국가에 의한 자본주의 발달이 독점자본에 의한 부의 편재, 불평등, 빈과 실업의 만연을 초래해 국가의 개입이 요구되면서 20세기 복지국가 형태로 이행하며 본격 대두됐다. 사회적 기본권은 최소한의 경제적 복지와 생존 보장에 대한 권리뿐만 아니라, 그 사회의 보편화된 기준에서 문명화된 삶을 충분히 누릴 수 있는 권리를 보장하고자 한다. 헌법에 규정해 바로 구체적 가치로 인정되는 공민권(자유권, 평등권 등), 참정권과는 달리, 사회적 기본권은 국가의 재정형편 등 여러 상황을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때만 인정되고 권리 구제 역시 가능하다.

에너지 기본권은 최소한의 물질적 생활 보장을 요구하는 사회적 기본권의 하위개념 성격으로, 에너지의 서비스 질과 접근성이 삶의 질에 직접적인 영향을 준다는 판단에 따라 최소한의 에너지 보장을 받아야 하는 필요성을 권리로 개념화한 것이다. 2000년대부터 UN 등 국제기구에서 기초에너지 보장의 중요성을 강조하면서 에너지 기본권이라는 구체적인 개념으로 등장했다.

21세기 새로운 발전모델로서 경제 성장뿐 아니라 환경, 빈곤, 보건 등사회개발을 동시에 고려하는 ‘지속가능발전’ 의제가 본격적으로 대두되며, 에너지의 접근성 향상이 빈곤퇴치의 선행조건으로 고려됐다. 2015년 UN총회에서 17개 지속가능목표(SDGs)를 정립하면서 1번째 목표로 ‘모든 형태의 빈곤 퇴치’를 먼저 제시하고, 7번째 목표로 ‘모두를 위해 적정가격으로 신뢰할 수 있고, 지속가능하며, 현대적인 에너지에 대한 접근을 보장’해야 한다고 명시한 것이 주요 사례이다. 에너지 소비가 생존과 직결되는 만큼 최소한의 에너지 소비가 보장되기 위해 정부의 개입이중요해지면서, 유럽을 중심으로 정부가 직접 에너지 복지를 구현할 근거와 세부 방침을 법률로써 구체화하고 적극적으로 행동하는 추세이다.

에너지 빈곤의 개념과 특징

최소한의 에너지 소비 보장이 기본권으로 강조되면서 기존의 소득 빈곤과는 별도로 ‘에너지 빈곤’ 역시 개념화가 시도됐으며, 주요 선진국들 사이에서는 독립적으로 풀어야 할 사회문제로 자리매김했다. 에너지 빈곤은 최소한의 생활 수준을 유지하는데 필요한 에너지를 소비하지 못하는 상태 혹은, 에너지 소비에 많은 비용을 지출해 경제적으로 과부담인 상태를 의미한다. 생활상의 어려움을 뜻하는 빈곤이란 단어의 주관적이고 추상적인 특성으로 인해, 에너지 빈곤 역시 단일하게 합의된 정의는 없다. 다만, 문헌에서의 공통적인 개념은 물리적(인프라의 부족 등) 혹은예산상의 제약으로 인해 에너지에 대한 원활한 이용이 제한되거나 충분한 효용을 느끼지 못하는 상태로 정리할 수 있다.

에너지 빈곤은 유럽에서 겨울철 난방 에너지 소비 부족으로 인해 사망자 수가 증가하는 등 부정적 영향이 발생하여 연료 빈곤(Fuel poverty)이라는 명칭으로 등장했으며, 최근에는 저개발국의 현대적 에너지(전기, 가스 등) 접근성 부재 상황과 결합해 에너지 빈곤(Energy Poverty)이란 용어로 포괄적으로 확장돼 사용되고 있다.

에너지 빈곤은 낮은 가구소득(소득 빈곤)이 주요 원인이기는 하나, 그 외 높은 에너지 가격, 에너지 인프라 부족, 열악한 주거환경에 따른 낮은 에너지효율 등도 복합적으로 영향을 준다. 또한가구 특성(노인, 장애인 등), 주거환경에 따른 난방 방식, 정보 부족 등도 영향을 미칠 수 있다. 소득이 빈곤선 이상이어도 주택의 에너지효율이 낮아 불필요한 에너지를 소비할 수 있고 에너지가격이 급등해 비용부담이 커질 때도 에너지 빈곤이 발생할 수 있다. 이에 따라 최근에는 에너지 빈곤을 소득 빈곤과 구분하면서 저소득 문제를 넘어선 구조적이고 시스템적인 문제(주택 비효율, 에너지 산업 및 시장의 구조적인 문제)로 판단해 적용하는 추세이다. 에너지 빈곤을 파악하기 위해서는 식별 기준 마련이 중요하며, 가구소득뿐 아니라 에너지비용, 주택 에너지효율 등다양한 요인이 영향을 미치는 만큼 여러 이해관계자와의 협력체계 구축이 중요하다.

에너지 복지의 흐름

에너지 복지는 사회복지체계의 한 영역으로, 해외에서 에너지 빈곤이 사회적 문제로 커지면서 이를 해결하기 위한 수단으로 나타나기 시작했다. 에너지 복지 정책은 기초생활 수준을 보장하기 위해 제공되는 기존의 현금성 복지제도와 달리, 기초에너지 수준을 보장하기 위해 대상을 특정하고 표적화를 통한 비현금성 복지제도가 주로 도입됐다. 비현금성 복지제도는 에너지 빈곤가구에 바우처 형태로 현물을 제공해 기초에너지 소비를 보장한다.

최근 에너지 복지 정책은 난방 중심의 복지에서 기후변화로 인해 여름철 무더위가 기승을 부리면서 냉방 지원이 복지 영역에 포함되는 형태로 변화하고 있다. 또한 에너지 빈곤층은 효율이 낮은 화석연료 난방이 많아 현금 혹은 현물지원 시 기후변화에 오히려 역행하는 모순이 발생해 주택 및 가전제품의 에너지효율 개선을 통해 장기적인 에너지 소비 절감을 유도하는 방향으로정책이 확산되고 있다. 국가의 탄소중립을 달성하면서 에너지 빈곤 가구의 에너지비용을 줄일 수 있도록 친환경 냉난방 설비 보급 등도 확대되고 있다.

해외 주요국의 에너지 복지 제도 및 정책 현황

유럽연합

유럽연합(EU)은 2019년 청정에너지 패키지1)를 마련하면서 소비자에 대한 안정적이며 안전하고 지속가능한 에너지 공급에 대한 기본 권리 보장을 명문화했다. 적용 대상은 저소득층, 취약계층 등 일부 계층으로 한정하지 않으며, 안정적 에너지 소비를 영위할 권리를 필수 기본권의 영역에 포함했다. EU는 에너지 빈곤을 식별할 수 있는 기준을 체계화해 각 회원국에 활용하도록 안하고, 국가별 에너지 빈곤 상황을 모니터링한다. 유럽위원회(EC)는 권고2)를 통해 ‘에너지 빈곤’을 가구가 필수에너지 서비스를 받지 못하는 상황으로 정의하고 여러 가지 판단기준을 제안해회원국이 자국의 환경에 맞게 선택하여 빈곤 수준과 지원 대상을 파악하도록 한다. 또한 유럽 에너지 빈곤 관측기구(Energy Poverty Observatory, EPOV)를 설립해 에너지 빈곤 지표를 개발고 국가별 빈곤 상황을 발표했다.

2021년에는 유럽의 에너지 빈곤 관측기구(EPOV)의 기능을 확대 통합해 설립한 유럽 에너지 빈곤 자문허브(Energy Poverty Advisory Hub, EPAH)가 여러 이해관계자가 참여하는 협력 네트워크 형태로 설립되어 에너지 빈곤 연구 및 교육을 통해 유럽 국가를 지원하고 있다. 다만, 세부 정책 개발·수립 및 실행은 개별 회원국에 맡기는 형태로 운영된다.

영국

영국은 에너지 기본권을 헌법으로 명문화하지는 않으나, 관련 법령(Warm Homes and Energy Conservation Act. 이하 Warm Act)을 통해 정부에서 연료 빈곤을 겪는 자국민을 지원하도록 의무를 부과한다. ‘Warm Act’는 연료 빈곤을 정의하고 정부의 지원 전략 수립을 의무화하며, 정책 이행시 비용 부담 관련 사항(이 법에 따른 지원시 정부 지급)도 명시한다. 이 법에서 연료 빈곤은 개인을 ‘합리적인 가격에 충분한 난방을 영위하지 못하는 저소득가구의 구성원’으로 정성적으로 정의하고 있다.

영국 에너지안보탄소중립부는 연료 빈곤의 판단기준을 정량화하고 지속해서 기준을 보완하면서 실제 에너지 빈곤 가구를 선별하기 위해 노력하고 있다. 과거 기준들은 에너지 빈곤을 겪고 있는 집단을 지원 대상에 포함하지 못하거나 빈곤을 겪지 않는 집단을 지원 대상에 포함하는 등의 한계가 있어, 2021년에는 저소득 저에너지효율(Low Income Low Energy Efficiency, LILEE) 기준을 새로 도입했다. LILEE의 요건 충족을 위해서는 가처분소득이 전체 가구 중위값의 60% 미만이면서 동시에 거주지 에너지효율 등급(A~G 중 D~G 등급 대상)이 낮아야 한다.

영국은 정부/지자체 주도로 복지 정책이 이뤄지며, 판매사업자도 정부가 참여를 유도해 적극적으로 사업에 참여하고 있다. 에너지 복지 정책은 주로 소득이 낮은 연금 수급자를 지원하나, 최근엔 사업에 따라 정부의 LILEE 기준을 토대로 소득과 주택 효율을 함께 고려해 대상을 선정하기도 한다. 가구가 빈곤 기준에 부합 시에는 복지 프로그램에 자동으로 신청돼 혜택을 보장한다.

최근에는 에너지 위기로 인해 요금지원 대상을 저소득층(기존 비해당)으로 확대하고 있다. 다만, 판매사업자를 대상으로 하는 효율 개선 의무 사업은 전체 가구 대상에서 저소득층및 취약계으로 변화했다. 영국 정부는 여러 요금지원 장치를 마련함과 동시에, 최근에는 탄소중립을 달성하기 위해 에너지효율과 함께 히트펌프 등 저탄소 난방설비 보급을 적극적으로 추진하고 있다. 요금지원의 경우 판매사의 요금 할인(Warm home discount)에 노인 거주 및 추운 날씨 지속 여부에 따라 정부가 추가로 지원하고 있다(Cold Weather Payment, Winter Fuel Payment). 재원의 경우 에너지안보탄소중립부 등 중앙정부와 지자체는 세수를 활용하고, 사업자는 판매 수입을 재원으로 활용한다. 특히 정부가 판매 경쟁환경에서 사업자 간 복지사업 부담을 공정하게 배분하기 위한 제도를 운영하는 것이 주요 특징이다. 정부는 유틸리티별로 지원 대상을 평가하여 총지원금을 산정한 후 시장점유율에 따라 금액을 배분해 에너지 빈곤 고객이 많아 비용 부담이 큰사업자에게 부담이 적은 사업자가 지원하도록 한다.

프랑스

프랑스는 최초로 에너지권(right to energy)을 기본권으로 명시한 국가이다. 2010년에는 ‘Grenelle 환경법 Ⅱ’를 통해 에너지 빈곤을 겪는 개인을 ‘경제적 어려움과 열약한 주거상태로 인해 기초 욕구 충족에 필요한 에너지공급에 어려움을 겪는 개인’으로 정의했다. 2015년에는 ‘녹색성장을 위한 에너지전환법(LTECV법)’을 제정하며 에너지 빈곤 감축 목표(2020년 15% 감축)를 제시하고 기존의 에너지 복지 수단을 일원화했다. LTECV법은 에너지전환이 저소득층에 미치는 부정적 영향을 상쇄하는 방향을 검토했으며, 각 부처에 산재한 현물 지급이나 할인방식을 에너지우처로 통합하는 방식으로 전환했다.

프랑스에서는 2011년 국가 에너지 빈곤 측정을 위해 국가 에너지 빈곤 관측기구(ONPE)를 설립했다. ONPE는 에너지 빈곤 기준을 토대로 국가의 에너지 빈곤 상황을 모니터링 및 분석하고, 에너지 공기업 등 여러 이해관계자와 협력체계를 구축해 복지사업을 관리하고 평가한다. 2016년부터는 에너지 빈곤을 합리적으로 추정하기 위해 에너지 노력(지출) 비율, 저소득 고지출 지표, 추위 지표를 고려해 에너지 빈곤 가구를 정량화하고 있다. 여기서 에너지 노력 비율은 에너지 비용이 가구소득의 10% 이상이면서 저소득가구(프랑스 가구 중 가장 가난한 30%)를 의미히고, 저소득 고지출 지표는 가구소득이 낮으면서 주택 크기 또는 가족 구성과 관련해 에너지 소비가 많은 가구를 의미한다.

정부는 판매사업자에게 효율 지원사업에 참여하도록 의무를 부과하며, 전체 가구 중 연료 빈곤 가구의 참여 비율을 할당한다. 또한 정부에서 진행하는 효율 사업에 참여할 경우, 에너지절약 인증서를 제공해 의무 달성이 가능하도록 하고 있다. 정부는 에너지 빈곤층을 대상으로 에너지바우처를 제공하는데, 최근 에너지 위기로 가구의 연료 부담이 가중되면서 지원 대상을 점차 확대하는 추세이다. 2022년에는 약 580만 가구에만 지원이 되었으나, 2023년에는 580만 가구에 1,200만 가구가 추가됐다. 에너지바우처는 지원 조건을 충족하는 가구가 별도의 신청을 하지 않아도 혜택을 받을 수 있고, 요금뿐 아니라 효율 기기 구매에 적용할 수 있도록 하여 장기적인 요금 절감도 유도한다. 프랑스의 에너지효율 사업은 일정 수준의 에너지절감 기준을 충족하면 추가 보조금을 지급해 지원 대상이 적극적으로 에너지를 줄일 수 있도록 유도한다.

프랑스는 탄소중립을 위해 바이오매스, 히트펌프, 태양광 시스템 등 재생에너지에 기반한 난방 시스템으로 교체도 지원하고 있다. 정부는 에너지 위기 대응을 위해 정부 세수를 활용해 지원 대상과 지원금을 확대하고 있다.

독일

독일은 에너지 빈곤 문제를 사회정책3)(social policy)의 일환으로 보며, 프랑스 등 유럽 국가들과 달리 에너지빈곤/복지와 관련된 별도의 법안은 부재하다. 독일은 산업화와 함께 사회보험이발달해 노동 기여를 전제로 한 기초생활 수준의 법적 보장을 기본으로 한다. 노동 가능 인구는 생계비 형태의 시민수당을 지급하며 구직 노력을 평가해 지원 여부를 결정하고, 노동 불가능 인구(고령자 등)는 생계비를 지속해서 지급한다. 사회법전 제12권 사회부조법(Sozialgesetzbuch(SGBXII)- Sozialhife)에서 급여 수급권자에게 생계비 부조를 지급하도록 명시하며, 표준급여 내에는 식비, 의복뿐 아니라 전기, 가스, 수도 등 에너지 관련 비용을 포함한다. 독일은 빈곤을 종합적 관점에서 다루고 있어 에너지 빈곤에 국한한 정부 차원의 공식적인 정의나 식별 방식(지표) 등도 존재하지 않는다.

대부분 복지사업은 연방 및 주 정부, 지자체 주도로 이뤄지며, 판매사업자, 지역고용센터, 협회, 소비자 상담센터 등과 협력을 통해 추진하고 있다. 생계급여 지원이 중심이나, 요금 할인, 에너지 진단 및 절약 정보 제공, 에너지 효율 지원 등을 활성화해 소비 절감을 유도한다. 생계급여에서 전기료는 전체 생계비에 포함한 고정 요금으로 지급하고, 난방비는 에너지 가격 변동성을 고려해 지급하고 있다. 저소득층을 포함한 전체 가구에 에너지 진단 및 절약 정보를 제공하며, 특히 장기 실업자에게 에너지 진단을 훈련해 일자리 창출에도 기여하고 있다.

정부는 가구가 에너지 소비를 20% 이상 절감 시 요금을 할인해 에너지절약을 유도하고, 지자체별로도 에너지 감축에 따른 보조금 지급 등을 수행하고 있다. 과거에는 E.ON 등 일부 판매사업자가 정부 요청으로 요금 할인 제도를 도입했으나 현재는 시행하지 않으며, 최근에 에너지 위기로 인해 국민의 에너지비용 부담이 가중되며 일시적으로 정부의 지원을 받아 요금 할인을 시행하고 있다. 이 요금 할인은 정부가 에너지 기업에 에너지 위기로 발생한 초과 수익에 대해 걷은 횡제세를 활용하여 지급한다. 이 외 복지사업들도 정부 및 지자체의 세수를 주로 활용한다.

미국

미국은 연방헌법에서 에너지를 기본권으로 명문화하진 않으나, 연방정부에서 저소득층 지원을 법으로 의무화하고 있다. 연방정부의 ‘저소득가구 에너지 지원법’은 저소득가구를 대상으로 에너지 지원 프로그램 운영 및 주 정부에 대한 연방정부의 재원 교부 근거이다. 법에서 가구소득 중 에너지에 비용을 지출하는 비중이 높은 저소득 가구를 지원하기 위해 주에 보조금을 지급한다고 명시하고 있다. 최근엔 바이든 정부가 행정명령을 기반으로 연방정부가 기후 및 청정에너지 지출 중 40% 이상을 저소득 커뮤니티에 제공하는 Justice40 이니셔티브를 추진해 저소득층의 에너지 접근성 향상 및 재생에너지 보급을 추구하고 있다.

주에서도 주 정부나 공공 유틸리티 위원회(Public Utility Commission, PUC)를 통해 저소득층을 대상으로 하는 에너지 지원을 법제화하여 활성화를 유도하고 있다. 주에 따라 유틸리티가 저소득층 지원 프로그램을 확대하도록 최소 지출액 및 최소에너지 절감량 등의 목표를 설정하고 있다. 또한 유틸리티가 주 정부의 에너지효율향상의무화제도(EERS) 달성 시 저소득층의 에너지절감이 일정 수준 포함되도록 하거나 저소득층 대상 효율 향상 서비스를 의무화하며, 유틸리티의 통합 자원 계획4) 수립에도 복지 정책이 포함되도록 하고 있다.

연방정부는 가구소득 중 에너지 비용의 비중을 에너지 부담(Energy Burden)으로 정의하고, 에너지부(Department of Energy)에서 저소득 에너지 부담 지수(Low Income Energy Affordability Data, LEAD)를 개발해 각 지역의 저소득층 수준을 파악하고 저소득층을 대상으로 에너지 소비 특성을 파악하고 있다. 복지사업은 주 정부의 규제에 따라 다수의 유틸리티가 참여하고 있으며일부 유틸리티는 저소득층 대상 효율 프로그램의 운영을 위해 저소득 지원 기관과도 협력하고 있다. 대부분 저소득층 지원 프로그램은 소득 수준을 기반으로 한다. 연방 빈곤 수준(Federal poverty level, FPL)과 지역 평균 소득(Area median income, AMI)을 활용하여 지원 대상을 선정하고, 그 외 저소득 연방 지원 프로그램 대상자 등도 고려한다. 미국의 에너지 복지 사업은 연방정부의 저소득가구 에너지 지원 프로그램(LIHEAP)이 핵심사업이며, 주별로 추가적인 요금지원이나 효율 사업 등을 시행하고 있다. 일부 주는 저소득층 대상 효율화 사업 지원제도가 경제성이낮은 것을 감안해 비용효과성 테스트를 면제해주거나, 평가 시 비에너지 편익을 추가해 평가하는 등 유틸리티의 효율 사업과 관련된 복지 프로그램을 장려하는 정책을 추진 중이다.

연방정부는 LIHEAP을 위한 재원을 마련하고, 주 정부에서 이를 활용하여 지원한다. 주 정부의 PUC는 유틸리티의 복지사업 소요비용을 필요수입액에 포함해 요금에 반영하고 있다. 지역 태양광 프로그램을 통해 발생한 수입으로 저소득층의 요금을 지원하기도 한다.

해외 주요 국가들의 사례조사를 바탕으로 법률 체계, 빈곤 식별, 복지 주체, 복지 대상, 복지 종류, 복지 재원 순으로 내용을 정리했다. 먼저, 법률 체계에서 대부분 국가는 에너지 기본권을 법률에 직접 명시하지는 않으나, 영국, 프랑스, 미국 등 다수 국가에서 에너지 빈곤 완화를 목적으로 개별 법안을 별도로 제정하거나 에너지 빈곤 및 복지 관련 항목을 관련 법에 명시하여 에너지 복지 정책의 추진 근거를 마련하고 있음을 알 수 있었다.

특히 영국은 에너지 복지 관련 법에서 에너지 빈곤을 정의하고 완화 목표와 전략 수립을 의무화하며, 해당 전략에 대한 국가의 비용 부담에 대해서도 명시했다. 빈곤 식별에서 영국, 프랑스 등은 정부 차원에서 주택 에너지효율 상태, 소득 수준, 에너지 비용, 가구 구성원 등 여러 요소를 고려한 실질적인 에너지 빈곤 기준을 마련해 에너지 빈곤 가구를 관리하고 있다. 영국은 지속해서 에너지 빈곤 기준을 개선해 사각지대를 줄이고자 노력하고 있다. 프랑스는 정부에서 에너지 빈곤을 측정하는 기관을 설립하여 에너지 빈곤 관련 데이터를 체계적으로 확보하고 빈곤 현황을 파악하며 복지 정책에 따른 영향 등을 평가한다. 복지 주체의 경우, 대부분 국가가 정부 주도로 복지사업을 추진하면서 다양한 이해관계자들과 협력하고 있으며, 특히 판매사업자들은 정부의 규제에 따라 저소득층 대상 효율 향상 사업에 주력하는 경향을 보인다.

프랑스는 에너지 빈곤 측정 기관을 중심으로 이해관계자 협의체를 구축해 통합적으로 사업을 관리하고 있다. 다수 국가에서 판매사업자에게 에너지효율 의무를 부과할 때 에너지 빈곤 가구의 에너지절감 비중을 주요 목표로 설정해 지원을 유도하는 것도 주요 특징이다.

복지 대상의 경우, 영국, 프랑스 등 일부 국가는 저소득층과 함께 별도의 에너지 빈곤 식별 기준을 마련하여 이를 토대로 대상을 선정하나, 일부 국가는 아직 소득 수준만을 고려하여 선정하는것으로 나타났다. 유럽에선 최근 에너지 위기로 인해 에너지 가격이 급등하면서 대부분 국가가 지원 대상을 저소득가구나 국민 전체로까지 확대하는 경향을 보였다. 복지 종류의 경우, 많은 국가가 기존의 에너지 소비 부담을 경감하는 요금 지원제도에서 나아가, 에너지효율 사업을 확대하고 재생에너지를 활용한 냉난방 보급을 활성화하고 있었다. 요금 지원사업은 대부분 국가가동일 가구에 중복해서 지원하지 않도록 정책을 추진하고 있었으며, 특히 프랑스는 기존 요금할인을 에너지바우처로 통합해 운영했다.

복지 재원의 경우, 많은 국가에서 정부 기금을 중심으로 복지사업을 지원하고 있으며, 최근엔 에너지 위기로 인해 에너지 빈곤 가구가 증가함에 따라 정부 세수를 통한 지원을 확대하고 있다.요금지원을 통한 에너지 비용 경감은 주로 정부 재원을 활용하고, 효율 지원사업은 사업자가 우선 지출한 후 해당 비용을 요금에 반영해 회수하는 방식을 적용하고 있다.

국내 에너지 복지 관련 법제 도입과정

국내에서는 2005년 단전가구 여중생의 촛불화재로 인한 사망 사건 이후 에너지 보장의 기본권적 특성을 인식하고 에너지 복지체계의 개편 및 관련 법제화가 논의되기 시작했다. 2006년 에너지기본법을 제정하면서 ‘국가, 지자체 및 에너지공급자는 빈곤층 등 모든 국민에 대한 에너지의 보편적 공급에 기여해야 한다’고 명시해 정부, 지자체를 비롯한 에너지공급자의 역할이 중요해졌다. 2007년에는 에너지 복지 원년 선포와 함께, 에너지 복지 정책 강화를 추진하며 에너지기본계획을 통해 에너지빈곤층 0% 달성을 목표로 제시했다.

2010년엔 저탄소 녹색성장 기본법이 제정되며 저탄소 에너지 혜택의 보편화를 추진했다. 저탄소 녹색성장 기본법 제39조 제5호는 ‘저소득층에 대한 에너지 이용 혜택을 확대하고 형평성을 제고하는 등 에너지와 관련한 복지를 확대한다’고 제시하며 복지를 강조했다.

특히 동 법에서 에너지기본계획 수립 시 에너지 복지에 관한 사항을 제시하도록 명시했다. 다만, 18대, 19대, 20대 국회에서 여야 모두 에너지복지법 제정을 위해 입법이 시도됐으나 법으로 제정되지는 못했다. 2014년에는 정부가 저소득층 등을 대상으로 실시하는 에너지 복지 사업의 근거를 에너지법에서 마련했다. 에너지법 제16조 2항 ‘정부는 모든 국민에게 에너지가 보편적으로 공급되도록 하기 위하여 다음 각호의 사항에 관한지원 사업(이하 ‘에너지복지 사업’이라 한다)을 할 수 있다.’를 신설하고 지원사업으로 에너지바우처, 효율 사업 등이 본격적으로 시작됐다.

2022년에는 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법이 제정됐으나 복지에 관한 내용이 제외되어 있어, 현재는 에너지법만 에너지 복지의 근거 법으로 적용이 가능하다. 녹색성장 기본법(2010)이 탄소중립 기본법(2022)으로 대체되는 과정에서 에너지기본계획의 수립 근거가 사라지면서, 해당 계획에 포함되어 있던 에너지 빈곤의 식별, 장기 복지 정책 계획 등 정부의 정책방침을 제시할 경로가 불분명해진 상황이다.

현황 및 이슈

국내에서는 에너지 기본권이 헌법상 명문화되어 있지 않고 에너지법의 일부 조항을 통해 간접적으로 에너지 복지사업의 근거를 제시한다. 헌법 제34조 1항 ‘모든 국민은 인간다운 생활을 할권리를 가진다’를 통해 최저생활 유지를 위해 국가가 요구할 수 있는 권리를 가진다. 에너지법 제4조 5항에 정부, 지자체, 에너지공급자의 에너지 복지 사업 근거가 명시되어 있으며, 에너지법및 동법 시행령을 통해 에너지이용권(바우처)과 저소득층 에너지 효율 규정이 마련되어 사업 주체, 운영방안, 지원 대상 등을 명시했다. 국민기초생활보장법에서는 제8조 1항에 최저생활을 유지하기 위해 마련한 ‘생계급여’ 중 광열비 항목이 포함되어 부분적으로 지원한다. 주거급여법 제8조 수선유지비의 지급에선 주택의 노후도를 평가해 난방 등 주택 효율을 지원할 수 있는 근거를 제시한다.  다만, 현재 법에 기반한 에너지 빈곤 완화 목표나 복지 전략이 수립되지 않아 장기적인 관점에서 체계적인 관리가 미흡한 실정이다. 또한 여러 개별 법률을 근거로 산업부, 보건복지부, 국토교통부 등 시행부처가 에너지 복지정책을 분산 시행함에 따라 수혜 대상이 일관되지 않고 사업의 효율성도 떨어지는 등의 한계가 있다.

빈곤 식별의 경우, 과거 영국 방식을 표방한 에너지 빈곤 기준(가구소득 중 10% 이상을 에너지비용으로 지출하는 가구)이 에너지기본계획에 표현되어 있다. 다만, 이후 식별기준을 개선하거나, 이를 활용한 실사가 이루어지지 않았으며, 실제 복지사업 수혜 대상을 선정할 때 주로 보건복지부의 기초생활수급자 중에 일부를 선별하게 된다. 에너지바우처의 경우 기초생활수급자 생계급여, 의료급여 대상자(주거급여, 교육급여는 제외) 중 영유아, 노인, 장애인이 포함된 가구를 지급 대상자로 선정했다. 에너지 빈곤 식별을 위해서는 개별 가구의 에너지비용 등 정보가 필요하나 통합 식별 체계 구축이 미흡하며, 에너지바우처 대상 외에 실제 에너지 빈곤 가구의 실태악이 어려운 문제가 있다.

국내에선 지자체와 함께 정부 산하의 여러 공공기관에서 복지사업을 분산해 수행하는 구조이다. 산업통상자원부 산하의 에너지재단, 에너지공단, 에너지공기업(한국전력, 한국가스공사, 한국지역난방공사), 보건복지부, 토지주택공사, 지자체 등이 주체로 참여한다. 복지사업은 소득 기준으로만 대상을 선정하고, 반드시 대상이 직접 신청하는 구조이다. 주요 지원제도 선정 대상의 기초가 되는 생계 및 주거급여(기초수급권자)의 기준은 가구 인정소득이 인원별 중위소득의 32%, 48% 이하인 경우로서, 소득 기준만 활용이 된다. 에너지바우처는 기초수급권자(생계, 의료급여) 중 일부로 한정하고, 공기업 요금할인과 효율 사업은 전체 수급자(생계, 의료, 주거, 교육) 및 차상위계층까지 지원하는 등 상이하다.8) 한전, 한난, 한국가스공사 등 공기업의 요금할인 대상은 소득기준(기초수급권자, 차상위계층) 외에도 장애인, 국가유공자, 다자녀 등이 포함된다.

복지사업으로는 에너지바우처를 통한 현물보조 외에도, 공기업과 공공기관을 통한 요금 할인, 주택 에너지효율 및 고효율 기기 교체 지원사업 등 다양하게 시행하고 있다. 최근에는 기후변화로 인한 여름철 무더위로 인해 난방뿐만 아니라 냉방 지원(에어컨 설치 등)도 늘어나고 있다. 가스공사는 에너지바우처 대상의 요금 할인 폭이 작으나 한전은 동일하게 할인을 제공하는 등 기업별로도 정책 방향이 서로 상이하다. 정부 및 지자체의 에너지 복지재원은 정부 세수를 주로 활용하고, 에너지 공기업의 경우에는 자체 재원을 활용한다.

현재 국내 에너지 복지 정책은 다양한 사업에도 불구하고 주요 선진국과 비교해서 여러 한계점이 존재한다. 복지대상 식별, 수혜 수준 및 효과를 체계적으로 통합 관리하는 주체가 부재하다.판매사업자에 복지 역할을 부과하나 에너지 빈곤 가구의 지원 참여를 유도할 제도적 뒷받침은 미흡한 실정이다. 복지사업의 대상 선정 시 주로 소득 수준만 고려해 주택의 낮은 에너지효율 및 에너지 가격급등 등으로 에너지 빈곤에 처한 가구는 지속해서 문제에 직면할 수 있다는 점도 한계라고 볼 수 있다. 요금할인, 에너지바우처 등 요금지원은 대상에 따라 이중 지원되고, 다른사업들에 비해 에너지 빈곤층을 대상으로 한 재생에너지 및 히트펌프 등을 활용한 냉난방으로의 전환을 지원하는 것도 부족하다. 판매사는 에너지 복지 비용을 총괄원가에 반영하도록 하고 있으나, 원가회수율 100%가 보장되지 않아 결과적으로 복지 비용 회수가 쉽지 않아 부담으로 작용하고 있다.

국내 에너지 복지 정책의 개선 방향

에너지 복지 정책의 개선 방향은 크게 세 가지로 정리할 수 있다. ①에너지 복지체계의 통합 및 개선 ②다양한 에너지 복지 사업개발 확대 ③에너지 복지 재원의 안정적인 조달방안 마련이다.먼저, 에너지 복지체계의 통합 및 개선은 에너지 복지에 대한 일원화된 관리체계, 에너지 빈곤 식별 및 전달체계의 고도화, 지원제도 통합 및 유연성 확대로 나눌 수 있다. 일원화된 관리체계는 정부 차원에서 에너지 빈곤 정의, 에너지 빈곤 감소 목표 설정, 전략 수립을 의무화하고, 이를 전달 관리하는 기관을 중심으로 역할과 기능을 통합 및 조정해 체계적으로 복지사업을 관리할필요가 있다는 것을 의미한다. 에너지 빈곤 해결을 위해선 주택,소득, 에너지 분야 등이 복합적으로 고려되는 만큼 범부처 및 이해관계자의 참여를 통한 에너지 복지 거버넌스 구축이 필요하다.

에너지 빈곤 식별 및 전달체계 고도화는 에너지 빈곤을 정확하게 파악하기 위한 통합 시스템을 구축하고 서비스의 원활한 전달체계를 마련해 사각지대를 최소화하도록 해야 하는 것을 뜻한다. 에너지 빈곤 기준은 가구소득을 포함한 가구 특성뿐 아니라, 주택의 에너지효율, 에너지 가격의 변화(에너지 비용) 등을 고려한 포괄적 기준을 개발해야 한다. 식별 기준이 결정되면 에너지 빈곤 가구를 파악할 특화된 에너지 복지 DB 구축도 필요하다. 에너지 빈곤 기준에 부합 시 자동으로 에너지 복지사업에 신청되도록 전달 시스템을 고도화해 중복 및 누락, 낙인효과 등을 방지하고 행정비용 절감을 유도할 필요가 있다.

지원제도 통합 및 유연성 확대는 여러 기관에 분산되어 제공 중인 에너지 요금 지원제도를 간소화하여 복지행정의 효율성을 제고하고, 특정 기준에 부합 시 추가 지원할 수 있도록 제도화해지원의 유연성을 확보하는 것을 말한다. 유사 성격을 가진 공기업의 요금할인과 에너지재단의 에너지바우처 제공은 중복문제가 발생하지 않도록 프랑스와 같이 에너지바우처로 통합하는 방안도 검토해볼 필요가 있다. 에너지원의 가격급등, 이상기후 발생 등 상황변화에 따라 에너지바우처에 추가 요금 지원이 가능하도록 설계하고, 에너지효율 사업에도 에너지바우처가 활용되록 보완하는 것도 필요하다.

다양한 에너지 복지 사업개발 확대는 효율 개선사업 확대, 냉방복지 강화, 히트펌프, 재생에너지 보급 지원 확대로 구분할 수 있다. 효율 개선사업은 탄소중립에 기여하며, 에너지 빈곤층의 장기적인 에너지절감을 유도하므로 주택 효율 개선 및 고효율 기기 등 보급을 확대할 필요가 있다. 특히 국내 에너지효율향상의무화제도 도입 시 사업자에게 에너지 빈곤 가구의 절감 비중을 의무화하여 소외될 수 있는 빈곤 가구에 대한 지원을 활성화하도록 유도해야 한다. 폭염 노출 빈도가 높아짐에 따라 냉방 비용부담을 완화하기 위해 에너지바우처 대상 및 지원금을 확대하고고객의 상황에 맞는 냉방기기 보급을 지원하는 등 냉방복지 강화도 필요하다. 전기, 가스 등 에너지 요금부담 경감이 화석연료 사용에 따른 온실가스 배출에 부정적 영향을 주므로, 에너지 빈곤 가구에 재생에너지나 히트펌프를 직접 보급하거나 설치를 지원해주는 사업도 확대해야 한다.

에너지 복지 재원의 안정적인 조달방안 마련을 위해 엄밀한 지원규모 산정과 공적기금 기반 재원 확충도 필요하다. 기초에너지 소비량의 증가요인을 고려해 일정 주기로 필수 에너지 소비량을 추정하고 이를 토대로 지원 규모를 산정할 필요가 있다. 또한 에너지 복지 예산을 조달할 목적의 공공기금을 신설하거나 기존 기금(전력산업기반기금 등)을 확충하여 조달하는 방안도 고려해야 한다. 향후 전력산업의 시장기능 강화 등 효율성 기반의 정책이예상됨에 따라 차등요금제, 선별적 공급(수익성 높은 소비자 선호) 등이 확산될 경우, 약자보호, 보편공급과 같은 공익적가치 달성을 위해 정부의 공공 재원 중심으로 운영할 필요가 있다.

이성재 한전 경영연구원 선임연구원 keaj@kea.kr