독일의 탈석탄 결정과 배경

독일은 EU에서 가장 많은 석탄 발전소를 보유하고 발전량도 가장 큰 국가이다. 독일의 탈석탄 선언은 전세계적으로 관심을 많이 받았다. 독일의 탈석탄 결정은 파리협정의 감축목표를 달성하기 위해 독일의 온실가스 감축정책의 일환으로 논의됐으나 그 과정에서 갈탄지역 노동자와 갈탄발전소 사업자들의 반대에 부딪히게 되었고 사회적 문제로 대두됐다. 이 문제를 해결하기 위해 2018년 다양한 이해관계자들로 구성된 소위 탈석탄 위원회가 출범하게 됐다. 탈석탄위원회는 석탄발전소 폐쇄로 인해 발생하는 경제 사회적 영향에 대비하는 대응책을 마련하기 위한체계적인 논의를 진행했다.

2019년 그 논의의 결과물로 만들어진 최종권고 보고서에 따르면 위원회는 2038년까지 모든 기존 석탄발전소를 폐쇄하라고 권고하면서, 전력시장 개혁, 에너지 가격 안정화 정책 등 전력시장에 대한 기술적 권고 뿐 아니라 탈석탄 정책 이행 과정에서 피해를 입을 수 있는 석탄발전소발전사업자, 노동자, 탄광 지역에 대한 지원정책도 함께 권고했다. 석탄위원회에 권고에 따라 독일의회는 탈석탄 재정지원 방안을 법제화해 국가예산으로 지원하는 법적 근거를 마련했다.

네덜란드 탈석탄 결정과 배경

네덜란드 정부는 2015년 파리협정을 전후해 그간의 미온적인 온실가스 감축 정책과 관련한 비판에 직면했으며, 소위 우르헨다(Urgenda) 사건을 통해 국가온실가스 감축목표의 상향을 명하는 법원의 판결까지 이뤄진 상황이었다. 따라서 네덜란드 정부는 법원의 판결 주문을 이행하기위해 급하게 탈석탄 정책을 추진하게 됐다.

2013년 네덜란드의 시민단체인 Urgenda는 네덜란드 정부에 온실가스 감축목표 상향을 촉구하며, 네덜란드 정부의 낮은 감축목표는 위법행위임을 주장하는 소송을 시작했다. 네덜란드는 다른 유럽 국가들에 비해 온실가스 감축을 위한 별도의 법률을 제정하지 않았다. 당시 네덜란드의 유일한 법적 감축 목표는 EU온실가스 배출권거래제도에 참여하며 할당받은 목표이며 이는 IPCC의 권고치보다 훨씬 낮은 수준이었다(2020년까지 약 14~17%).

2015년 네덜란드는 3개의 신규 석탄발전소가 가동을 시작했고, 이로 인해 네덜란드 전력믹스는 석탄의 비중이 높아졌다. 2017년 기준 네덜란드는 신규 발전소 3개를 포함 총 5개의 석탄발전소가 운영 중이었다. 2015년 네덜란드 지방법원은 기후피해가 자명하고 국민의 평온한 환경을 누릴 권리를 침해할 정도로 가속화되가는 상황에서 네덜란드 정부의 현재 온실가스 감축 목표는 부족한 정도를 넘어 위법이며, 2020년까지 현재 14~17% 인 목표를 최소 25%까지 상향할 것을 명령했다. 원고승소판결을 내린 이후 2018년, 2019년 연이어 고등법원과대법원에서 원고승소가 확정됐다.

네덜란드 법원은 기후변화로 네덜란드 Urgenda 소송은 정부의 온실가스 감축목표의 부적절함이 위법함을 밝힌 첫 번째 사례이며, 기후변화 피해가 국제인권법의 인권침해에 해당한다고 판시한 최초의 사례이다. 네덜란드 정부는 Urgenda 소송 패소 이후 온실가스 감축 목표 설정을 위한 작업을 시작했다. 2018년 5월 네덜란드 정부는 현재 석탄발전소 5기 중 노후 석탄발전소 2기를 2024년에 폐쇄하고, 신규 발전소3기를 2030년까지 대체연료(바이오매스) 발전소로 전환하기로 결정했다. 그러나 2018년 10월 헤이그 고등법원에서 Urgenda 1심 판결을 확정하자 2020년까지 온실가스 목표를 적어도 25% 감축하라고 한 명령을 따라야 하는 네덜란드 정부로서는 목표 달성 시간이 촉박해졌다. 결국 네덜란드 정부는 2024년 폐쇄하기로 한 암스테르담의 Hemweg 석탄발전소를 예정보다 빠르게 2019년 말 조기 폐쇄할 것으로 발표했다.

독일의 탈석탄 지원 방안

독일의 탈석탄 이행을 위한 두 가지 주요한 법률은 석탄전력생산사용종료법(Kohleverstromungsbeendi gungsgesetz, KVBG)과 석탄지역 투자법(Investitionsgesetz Kohleregionen, InvKG)이다. KVBG에서 발전사업자, 석탄산업 노동자에 대한 보상제도를 체계화했고, InvKG에서 석탄 지역사회에 대한 지원체계를 담고 있다.

KVBG(석탄전력생산사용종료법)은 2038년까지 발전부문의 탈탄소화를 목표로 역청탄발전소와 갈탄발전소 각각의 전력생산량 감축 및 폐지일정을 구분해 제시했다. KVBG는 2038년까지 석탄발전의 단계적(3단계) 폐지, 자발적 감축과 의무적 감축, 신규 석탄발전소 금지, 근로자 보상 등의 내용을 담고 있다. 2022년 기준 각각 15GW에 이르는 역청탄 및 갈탄발전 설비를 2030년까지 각각 8GW, 9GW 수준으로 감축하고, 2038년에는 완전히 중단하는 것을 목표로 규정했으며, 가능한 경우 2035년까지 그 시기를 앞당기기로 하고, 그러한 변경 가능성의 검토를 위해 2026년, 2029년, 2032년 세 차례에 걸친 폐지 일정 검토를 의무화했다. 역청탄발전소의 경우 2037년까지 경매 입찰이라는 제도를통해 발전사업자들의 자발적인 참여를 유도하여 발전량을 감축시키고, 그 이후부터는 석탄발전 폐지를 법적 의무화했다. 발전사업자는 감축할 발전량(폐지 용량)을 입찰하며 낙찰되는 경우 입찰 제안가 수준의 보상금을 받는다. 석탄발전의 조기폐쇄를 유도하기 위해 입찰 최고가는 연도별로 감소한다.

2020년 보상액 상한은 16만5,000유로/MW인데 반해, 2026년 보상액 상한은 8만9,000유로/MW이다. 조기 경매참여에 대한 인센티브를 여하는 한편, 발전사의 경매 참여자격 조건을 발전용량 10MW 이상 발전사로 제한해, 대용량 발전 설비 보유 발전사의 참여를 유도하도록 계했다.

갈탄발전소의 경우 KVBG은 경매 입찰 제도가 아닌 개별 발전소 별로 종료일과 보상금 수준을 명시했다. 독일 정부는 갈탄 화력발전소 폐지는 석탄화력 발전설비 보다 석탄 생산지역에 지대한 영향을 미치게 될 것으로 판단하고, 갈탄 생산·발전기업(RWE, LEAG(EPH), Uniper 및 EnBW 등)과 계약을 통해 단계적으로 발전설비의 폐지를 추진하기로 했다. 보상금 배정과 관련해 脫석탄법은 연방정부가 갈탄 화력 발전사및 석탄광 기업 등에게 2020년부터 향후 15년간 총 43억 5,000만유로의 보상금을 지급하도록 규정했다.

KVBG 해당 조항에 따르면 RWE Power주식회사는 라인란트(Rheinland) 지역의 석탄설비에 대해 26억유로에 해당하는 보상금 청구권이 있으며, Lausitz Energie Kraftwerk 주식회사는 라사티아(Lausitz) 지역의 갈탄설비에 대해 17억5,000만 유로에 달하는 보상금 청구권이 있다.

KVBG는 석탄산업에 종사하는 노동자들에 대한 지원제도도 명시했다. 동법 제8조에 따르면 탈석탄 정책으로 인해 고용이 중단되는 58세 이상의 노동자(갈탄발전소, 갈탄노천광산, 역청탄발전소 근로자)는 근무 종료일로부터 최대 5년간 공적연금 하 노령연금을 청구할 수 있는 시점까지 연방예산으로 지원되는 고용조정 지원금을 수령할 수 있다. 또한 고용 조정 지원금에 이어 지급되는 노령연금의 조기 청구로 발생하는 연금 감소분에 대해서도 보험금의 형태로 보전받을 수 있다.

한편 독일은 석탄지역투자법(InvKG) 법률을 통해 석탄발전소 및 광산 지역에 대규모 재정지원을 법제화했다. 동법 제1장에서는 갈탄 광산 및 갈탄화력발전소 지역에 관한 지원을 상세히 설명하고 있다. 2020-2038년 기간동안 세 곳의 갈탄 지역에 총 140억유로 예산이 투입된다.

동법 제3조는 총 140억유로의 재정 지원을 해당 지역별로 어떻게 분배할 것인지 상세하고 설명하고 있다. 결과적으로 독일 갈탄 탄광 지역은 각각 다음과 같은 비중으로 재정 지원을 받는다.

● Lusatian 지역 (총 43%) 60억 2,000만유로
● Rhenish 지역 (총 37%) 51억 8,000만유로
● 독일 중부 지역 (총 20%) 28억유로

지원금은 독인 헌법 제104b조에 따른 재정지원의 목적을 충족해야 한다. 따라서 InvKG 법률에 따른 지원금은 경제적으로 낙후된 지역에 교통인프라, 노인과 아동을 위한 복지, 에너지효율 및 기후 환경 보호 등 분야에 집중 투자돼야 한다. 지원금 중 공적자금이 사용되는 경우 연방정부는 90%, 지방정부는 10%의 비중으로 재원을 부담하고(제7조), 지방정부는 지원금의 집행을 위해 필요한 모든 자료를 연방경제에너지부에 전달하고 일 년에 두 차례(4월 1일과 10월 1일)연방자금 집행의 개괄적인 내용을 보고해야 한다(제8조). 제9조는 지원자금이 잘못 사용 되는 경우 연방정부가 지원금에 대해 반환을 청구할 수 있는 권리와 반환될 금액에 대해 이자를 함께 청구할 수 있는 권리에 대하여 규정하고 있다.

동법은 역청탄발전소 및 헬름슈테트 舊 갈탄 광산 지역의 취약지역의 구조적 지원에 관한 내용도 담고 있다. 최대 10억 9,000만유로의 지원금을 받을 수 있는 대상 지역은 총 네 곳으로 각각의 지원금 규모는 다음과 같다.(제11조)

● 니더작센주(Niedersachsen) : 최대 1억 6,000만유로
● 노르트라인 베스트팔렌주(Nordrhein-Westfalen) : 최대 6억2,000만유로
● 메클렌부르크 포어포메른주(Mecklenburg- Vorpommern) : 최대 5억 6,000만유로
● 자를란트주(Saarland) : 1억 3,000만 유로

추가적으로 니더작센주는 이전 갈탄지구인 헬름슈테트(Helmstedt)지역에 대해 최대 9,000만유로를 지원받는다. 튀링겐 자유주 (Freistaat Thüringen)는 알텐부르거(Altenburger) 지구에 대해 동법 제3조에 따라서 독일중부지구를 위한 기금에서 최대 9,000만 유로를 지원받게 된다. 지원금은 지원목적의 범위 내에서, 특히 헬름슈테트와 알텐부르거 지역, 갈탄노천 광산과 갈탄 및 역청탄의 전력생산 중지과정에서 구변화를 극복하고 고용안정을 위해 이용된다.

네덜란드 탈석탄법 및 보상과 관련한 법적 분쟁

네덜란드는 2019년 석탄발전금지법(Wetverbodop kolen bij elektriciteitsproductie)을 제정하여 2025년 이후 발전 효율이 44% 이하인 석탄발전소는 폐지돼야 하며, 2030년 1월 1일 전까지 모든 석탄발전소가 폐지돼야 한다고 정했다(제2조 및 제3조). 발전사업자에 대한 보상에 대해서는 ‘脫석탄 조치로 인해 다른 석탄발전소보다 큰 피해를 입었다는 것을 증명할 경우’, 사업자의 신청에 따라 보상이 가능하도록 규정(제4조)함으로써 발전소가 입은 손실에 대한 보상은 차별적 취급으로 인한 특별한 손해가 있는 경우에만 보상을 청구할 수 있도록 법적 극거를 마련했다.

석탄 금지법은 네덜란드에 남아있는 5개의 석탄 화력발전소에 적용된다. Vattenfall 소유의 Hemweg 발전소는 5,200만유로의 보상을 받는대가로 2019년 12월 23일에 해체됐다. RWE의 Amer 발전소는 2025년 이전에 석탄 발전을 중단하고 바이오매스로 완전히 전환될 것이며, 3개의 신규 발전소는 2030년 이전에 석탄 발전을 폐쇄해야 한다. 이와 같은 네덜란드의 석탄발전금지법은 전기를 생산하는 데에는 석탄발전외에 다양한 방식이 가능하다는 인식을 바탕으로 한 것으로 보인다. 실제로 네덜란드의 석탄발전 금지법은 석탄발전소의 폐쇄를 요구하는것이 아니라, ‘석탄’을 연료로 한 전력생산을 금지하는 형태로 규정됐으며 이는 사업자가 선택할 경우 바이오매스 등 다른 연료로 전환하여관련 설비를 계속 이용할 수 있는 가능성을 허용한 것으로 평가된다. 따라서 독일과 다르게 석탈발전소에 대한 구체적인 재정지원방안을 련하지 않았다. 이에 신규 발전소들은 법적 분쟁을 시작했다.

신규 발전소는 독일 RWE, Uniper, 프랑스 Engie(현 리버스톤) 등 모두 외국 회사들이다. 2021년 2월, RWE는 ECT에 따라 네덜란드를 상대로새로운 법에 따른 14억유로의 손해배상을 청구했다. RWE는 보도자료에서 “석탄단계폐지법에 따라 대체 연료인 바이오매스로 교체한다고해도 보조금 없이는 경제성이 없기 때문에 2030년부터 Eemshaven 발전소를 수익성 있게 운영할 수 없을 것”이라고 주장했다. Uniper사는EU의 에너지 헌장 조약(Energy Charter Treaty)에 따라 비슷한 소송을 준비하고 있다. Uniper사는 앞서 8억 5,000만유로에서 10억유로 사이의 예상 손해를 언급하기도 했다. 또한 RWE와 Uniper는 네덜란드를 상대로 국내 법원에서도 소송을 진행하고 있다. 이 소송은 EU의 에너지헌장 조약(Energy Charter Treaty, ECT)에 근거하고 있다. ECT는 외국 투자자들에게 유리한 권한을 부여하고 있으며 특히 화석연료 기업들이에너지 전환으로 인한 피해와 비용을 투자유치 국가와 납세자들에게 전가시킬 수 있는 법적 도구를 제공하고 있다.

3개의 신규 석탄 발전사업자들이 탈석탄 정책으로 손실에 대한 보상을 요구하는 가운데, 3개의 신규 발전소는 이미 손실을 내고 있으며 대부분 감가된 상태라는 분석도 나왔다. 싱크탱크인 Ember와 IEEFA가 SOMO와 협력해 실시한 새로운 분석에 따르면, 네덜란드의 신규 석탄발전소는 석탄발전소폐지법 때문만이 아니라 탄소 가격 상승과 재생 에너지 및 가스 발전을 통한 저렴한 에너지 발전으로 인해 경쟁력을 잃었다.

Verbeek(2021)의 보고서도 연료 가변 비용 및 석탄 운송 비용, 탄소배출권 가격, 배출허용량 등의 다양한 가정을 바탕으로 네덜란드의 신석탄발전소는 2022년부터 지속적으로 순손실로 운영될 것으로 예상한다.

독일의 탈석탄 재정지원제도에는 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 독일은 탈석탄 목표를 달성하기 위해 재정지원을 법제화했다. 독일의 脫석탄 및 에너지 전환과 관련한 법률은 크게 두 가지가 있다. 석탄화력발전의 운영종료와 관련한 석탄전력생산사용종료법(Kohleverstromungsbeen digungsgesetz, KVBG)을 통해서 석탄발전소 및 관련 노동자, 갈탄 광산 지역의 광부 노동자에 대한 재정지원 및비재정지원제도를 마련했으며 석탄지역 투자법(Investitionsgesetz Kohleregionen, InvKG)을 통해 광산 지역에 대한 다양한 지원책을 정비했다.

둘째, 독일이 종합적 탈석탄법 및 재정 지원 법률을 제정할 수 있었던 배경에는 소위 탈석탄 위원회를 통해 사회적 공론화가 선행됐다는 점을 꼽을 수 있다. 탈석탄위원회는 구체적으로 석탄발전소, 갈탄발전소에 대한 보상제도, 노동자들의 고용조정지원금 제도, 발전소 주변지에 대한 지원, 지원금이 잘못 사용되는 경우 연방정부가 지원금을 회수할 수 있는 반환청구제도까지 권고했다.

셋째, 독일은 역청탄과 갈탄산업에 대해 각각 다른 맞춤식 재정 지원제도를 마련했다. 독일은 이미 역청탄광은 두 차례 구조조정을 통해 폐광 및 노동자 지원 사업을 대대적으로 단행한 바 있고, 갈탄은 여전히 국내생산 중이다. 따라서 역청탄 석탄발전소에 대해서는 발전사업자에게 경매라는 시장규칙을 통해 조기폐쇄에 대한 인센티브를 적용하고, 갈탄 발전소에 대해서는 정부와의 개별 공적 계약제도를 통해 보제도를 별도로 마련했다.

갈탄 발전소는 갈탄광 산업과 지역사회 공동체의 경제적 피해까지 염두하여 구체적인 보상방법을 법에 명시했다. 이러한 구체적인 배상 방법에 대한 법제화 작업 배경에는 탈원전 이행과정에서 원자력발전소들과의 법적 분쟁에서 일부 패소한 경험이 크게 반영됐다.

이러한 독일의 법제화를 통한 상세하고 종합적인 脫석탄 재정 지원체계는 제도의 추진체계, 연속성, 안정성 측면에서 매우 큰 장점을 갖는다. 다만 대규모 지원을 대부분 공적자금으로 지원하고 있어 상당한 재정부담을 예고하고 있다. 이에 비해 네덜란드는 탈석탄법을 통과시켰을 당시 5개의 석탄발전소가 운영 중이었고, 독일보다 석탄산업의 규모가 훨씬 작았다. 또한 1960년대 대대적인 석탄산업 구조조정을 통해모든 탄광을 폐광시킨 바 있기 때문에 탄광업에 종사하는 노동자들에 대한 고려에서 자유로웠다. 다만 네덜란드의 탈석탄 결정은 독일에 비해 보다 급작스러웠다 할 수 있는데 그 이유는 2015년 역사적인 Urgenda 판결을 통해 네덜란드 정부가 2020년까지 온실가스 감축노력을 상향시켜야하는 단기적인 과제를 부여받았기 때문이다.

네덜란드는 단기간 상당량의 온실가스를 감축하기 위해 탈석탄이라는 급진적인 정책을 취하기로 결정했고, 이 과정에서 외국 자본으로 건설된 세 곳의 신규 석탄발전소의 조기폐쇄라는 어려운 정치적 결정을 내려야했다. 즉, 탈석탄을 위한 체계적인 사회적 논의와 추진체계가 미흡했다.

네덜란드도 탈석탄법제를 마련해 탈석탄을 위한 법적 근거를 마련했지만, 신규 석탄발전소에 대한 구체적인 재정 지원 및 보상에 대한 내은 담지 않았다. 2030년까지 바이오매스 등 비석탄연료로 발전소를 운영할 수 있다는 선택지를 제공함으로써 신규발전소의 수익성을 일정 부분 제공했다 판단한 것으로 보인다. 그러나 신규 석탄발전소를 투자한 외국회사들은 네덜란드 정부에 결정에 크게 반발하며 법적 소송을 개시했다.

외국 투자자들은 에너지헌장조약(ECT)이라는 국제법을 근거로 네덜란드 정부에게 투자회수금을 보장하도록 요구하고 있다. ECT는 실현 불가능해진 미래 수익의 손실을 청구할 수 있도록 보장하고 있기 때문에 외국 투자자에게 유리한 법이라 할 수 있다. 이러한 외자 발전사들이네덜란드 정부에 승소하게 된다면 재생에너지 인프라 투자 보다는 수익성이 없는 석탄발전소 보상 등에 공적자금이 투입될 위험이 있다.

하지만 네덜란드의 석탄발전소가 탈석탄법이 아니라더라도 이미 가격경쟁을 잃었으며 2030년 전에 좌초자산이 될 것이라는 분석도 있다. 신규발전소들의 가치 산정은 향후 신규발전소 보상에 관한 법적 분쟁에서 중요한 쟁점이 될 것으로 예상된다.

박시원 강원대학교 법학전문대학원 부교수 keaj@kea.kr